公益性小额信贷存在的问题及发展对策

［摘 要］自公益性小额信贷被引入中国以来，就和农村扶贫政策关系密切，在农村的发展和扶贫工作上，取得了不斐的成就。但是在欣喜于成就的同时，我们更应该看到，当前的公益性小额信贷，还存在着一些亟待解决的问题，也还被很多因素制约着前进的脚步，我们必须要加强研究，制定出相应的对策来促进公益性小额信贷的发展。本文中，笔者就这一问题加以探讨，旨在抛砖引玉。

［关键词］公益性小额信贷 问题 制约因素 对策

公益性小额信贷，自上世纪90年代被引入我国后，为促进农村经济发展、改善农村贫困人群信贷状况方面做出了贡献。自2005年我国商业性小额信贷试点开始以来，其发展越来越受到社会各界的关注。但当前公益性小额信贷的发展由于种种原因而出现了一些困境和问题，需要及时出台相应的政策和策略来促使公益性小额信贷的又好又快的长足发展。

一、公益性小额信贷的界定及特点

小额信贷一般分为福利主义和制度主义，而制度主义又可分为偏向扶贫等公益目标和偏向盈利目标两类，本文主要探讨的是以扶贫为目标的公益性小额信贷。它与正规金融机构的小额信贷最大的差别在于是否以扶贫为宗旨以及贷款额度的大小。

在我国，公益性小额信贷是相对于商业性小额信贷而言，主要指是以扶贫、为穷困人群提供小额度的信贷服务，帮助他们发展生产，摆脱贫困，同时维护机

构的可持续性发展，其不以营利为目标。由于目标不同，公益性小额信贷与商业性小额信贷组织机构形式也不同。中国人民银行小额信贷专题组对公益性小额信贷组织的描述：公益性小额信贷组织是独立的非营利性法人，依照章程从事公益性活动，其公益性体现在融资服务具有某种程度上的社区性和扶贫性，这类机构不需要缴纳税费，并享受一定的政府补贴。

公益性小额信贷是一种为不富裕的人提供信贷服务的信贷方式，具有以下几个显著特点：

第一，有明确的社会目标，不以赢利为目的，同时它承担着扶贫任务和更多的社会职能；第二，重视客户的参与并与客户保持密切的联系。公益性小额信贷并不把小额信贷看成单纯的经济关系，而且会定期访问客户，了解客户的需求；第三，重视对穷人进行技术培训，加强技术支持，并将之视为目标实现的内在要求。

二、公益性小额信贷发展中存在的问题

近些年来，公益性小额贷款的发展受到一些其他方面因素的制约，也出现了一些亟待解决的问题。主要表现在以下几个方面：

1.公益性小额信贷机构的所有权缺失

所有权在产权中处于首要地位，它是指“在法律范围内，产权主体把财产当做自己的专有物，排斥他人随意加以侵夺的权利。”在我国，由于大部分的公益性小额信贷机构都属于非政府组织，这一性质就决定了小额信贷的性质。非政府组织的特征是所有权不明确。并且，非政府组织没有明确的盈利目标。这是小额信贷机构实现可持续发展的难处所在。这就带来了一系列不良的后果：首先，所有权的不明晰，导致机构缺乏承诺；其次，所有权的不明晰，导致权责利不明晰；出现问题后互相掣肘情况，互相推诿，严重影响公益性小额信贷机构的声誉和效率；最后，所有权不明晰制约了公益性小额信贷机构的规模扩大；最终阻碍公益性小额信贷的发展进程。

2.公益性小额信贷机构资金产权不明晰

资金是公益性小额信贷机构正常运转的最重要因素，在小额信贷机构中同样占有举足轻重的地位。在中国的主要公益性小额信贷机构中，资金主要来源于三种途径：捐赠资金、软贷款和委托资金。以此看来，这些资金都属于社会公益资金，对这些资金的使用和管理属于公益信托的范畴。但严格来说，公益信托资金不属于个人或者团体，它并没有明确的产权所有人。这种资金仅为社会公益而存在。公益性小额信贷资金产权的不明确也会带来一系列严重的后果。首先，这会导致资金利用率极低，缺乏动力而造成资金的闲置；其次，资金安全责任无人承担，出现问题，只能追究刑事责任，而不能具体到单位和个人；最后,资金产权的不明晰，成为小额信贷机构转型和商业化的最大障碍，影响到小额信贷机构规模的扩大和健康发展。

3.公益性小额信贷组织机构没有合适的法律地位规范。我国公益性小额信贷机构从最初的接受国际援助机构资助开展小额信贷业务而设立的项目办公室，发展到由非政府组织开展小额信贷业务而设立的社团法人，在这十几年内都一直没有得到金融监管和主管部门的正式认可，没有一个合法的金融机构身份，一直处于边缘的地位，是属于非金融机构身份。这种状况使得非政府组织或半官方专业性小额信贷机构之间的业务合作受到严重束缚。

4.公益性小额信贷组织的内部组织结构不规范。我国公益性小额信贷机构的治理结构大多是按照各自的理念，借鉴国外的方法来形成了自己的组织结构，各具特色。其主要分为两类：一类是项目办公室模式，另一类是社团模式。成立项目办公室是在政府的组织领导和操作下，开展业务和工作的，但是政府的参与和管理，却使得小额信贷机构政企不分，组织经营绩效低下，不利于小额信贷机构的可持续发展。而社团模式也存在很多不利于小额信贷机构发展的问题和矛盾。主要表现在三个方面：一是社团组织形式的不利影响。二是组织结构不完善。三是缺乏独立性和自治性。

综上所述，当前的公益性小额信贷，还是存在这四大点亟待解决的问题，针对这四个问题，我们要制定相应的策略来促进公益性小额信贷的发展，笔者认为，主要可从以下几方面着手。

三、公益性小额信贷的发展对策

1.积极争取政府的大力支持。要充分发挥政府的宏观作用，做好监管工作和服务职能。

首先，对公益性小额信贷要做好监管，促进小额信贷业务的依法办理。对公益性小额信贷的监管可在已有监管机构中成立独立部门分管这部分业务；或独立于现有监管机构以外。第二，政府要大力支持经营良好的小额信贷机构。包括物质奖励和精神奖励，促进公益性小额信贷工作的良好发展，提高小额信贷职工工作的积极性主动性和创造性。

再者，政府要做好在公益性小额信贷项目运作中的服务工作。第一，提供众多公共政策支持。政府应出台相关政策，给予公益性小额信贷机构明确的法律地位，促进其规模的发展。近年来，有的学者指出公益性小额信贷的发展趋势有可能是慢慢走向商业性质的小额信贷。中国政府和政策制定机构，应该以此为出发点，做好公益性小额信贷“转型”的各方面准备，尽可能的提供众多的政策支持。第二，发展方向引导。首先，引导小额信贷模式的组织制度创新。其次，规范和引导非政府组织的发展。

2.建立多层次的融资渠道，扩展公益性小额信贷的资金来源

虽然经过二十年多年的发展，但我国公益性小额信贷的发展还远远落后于国际小额信贷的发展。针对目前我国公益性小额信贷发展的状况，在资金来源方面，应该做到多元化，多渠道的融资，扩展资金来源。在目前我国公益性小额信贷还未能吸收存款的状况下，要建立资金批发机制，使公益性小额信贷组织能够得到其他大金融机构的批发资金。如各类大银行等为公益性小额信贷机构提供优惠的批发资金，以降低资金成本，扩大资金来源。二是建立农村小额贷款担保基金。担保基金的资金来自于财政扶贫资金，或者与金融机构合作，为公益性小额信贷机构的资金贷款提供担保，这将有助于公益性小额信贷机构获得资金支持。

3.建立适应公益性小额信贷发展的信贷机构。借鉴外国小额信贷的经验，未来公益性小额信贷机构发展的前景很广阔，其途径包括强壮的公益性小额信贷机构、社区资金互助组织、非银行金融机构、小额信贷银行、与正规金融机构合作等。实施的转变公益性小额信贷机构的组织形式，也可促进公益性小额信贷的又好又快的，长足而健康的发展。

4.对公益性小额信贷本身固有的风险要提高警惕。首先，要充分意识到公益性小额信贷的风险性，信贷客户大多是贫困农民，信贷资金的风险较大。其次,为确保信贷能够按期回收，需要大量工作人员做好入户信贷、选择项目实施乡镇和客户，这增加了经营成本。最后，由于大部分农户将信贷资金用于种植业、养殖业等与自然条件密切相关的生产经营活动，这就使得信贷资金的自然风险增大，一旦出现严重的自然灾害，则很难确保信贷资金的收回。为保持公益性小额信贷的可持续发展，资金管理者必须提高其风险预防的意识和风险控制的能力。

参考文献：

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[4] 杜晓山 《公益性小额信贷机构发展前景选择》 [N] 中国城乡金融报 2008-06-25