浅谈国库集中支付制

摘要:本文围绕我国建立国库集中支付制度的必要性进行了分析;针对我国国情提出了建立国库集中支付制度的原则;在此基础上,从国库集中支付帐户体系的设置、国库集中支付机构的设立、国库集中支付的活动流程三个方面就如何建立国库集中支付制度进行了深入分析,提出了相关解决方案。

关键词:国库集中支付制

一、建立国库集中支付制的必要性

国库的概念是指保管、管理财政的资产和负债,以及反应预算执行情况的一系列财政职能,国际货币基金组织也有同样的定义。衡量一个国家国库管理水平的高低,主要有两个方面:一是看国库对财政资金的现金管理的水平;二是看国库能不能及时提供准确的预算执行报告。如美国的美联储的库款就保持三五十个亿来保证支付,剩下的财政资金也没有沉淀,而是买国库券,或是进行资本运营;如澳大利亚就有专门的国库公司。而我国的国库管理过去基本上没有现金管理的概念,一方面国库款叫紧,另一方面资金大量沉淀在各级账户上,且预算执行的情况也反应不出来。现在国际上通用的做法是实行国库集中支付管理制度,其基本特点如下。

1.采用国库单一账户进行管理,整个财政性的资金只保存在一个国库单一账户内,而且在一个总分类账体系中核算。

2.在支付行为发生之前,财政资金的存款余额只保存在国库单一账户内,只有当支付行为真正发生时,资金才会流出国库单一账户。

3.都有一个专门的支付执行管理机构。我国之所以要进行国库改革,主要是考虑现行的制度有以下四个方面的弊端:

(1)预算执行的运行控制不规范。

(2)预算执行的信息无法及时的反应出来。

(3)现金管理效率低。

(4)不利于加强监督,甚至会导致腐败现象的发生。

鉴于以上四点弊端,我们一定要改革。因此,建立和实施国库集中支付制度便是一项迫在眉睫的工作任务。

二、建立国库集中支付制度的基本思路和原则

我国国库管理体制改革的基本思路是:既要借鉴国际经验,也要结合中国的国情,建立以单一账户体系为基础,财政资金的缴拨方式以集中收付为主要形式的现代国库管理制度。按照这个基本思路,在现代国库管理制度建立后要坚持四条原则:

1.要有利于财政的规范管理

今后我国整个的财政收支都要在这种规范的体系下运作。各部门的预算编制、资金使用的权限还是在各个部门。只要有预算,国库就会拨款,预算能细到什么程度,国库就要细到什么程度。

2.要加强监督,增加透明度

今后我国会建立财政信息管理系统,则每一笔支付都要通过支付执行机构,这样使每一项经济活动都有一个记录,就会促使各部门自身的财务管理、会计核算也要相应的加强。

3.要方便用款

国库改革之后,在规范的前提下,要使各部门的用款更加方便。如:在作为试点的几个省、市内,目前已经运行的很好;工资的集中发放等,国库集中支付普遍受到了用款单位的欢迎,财政资金的支付都是当天到账。

4.要分步实施

国库集中支付制度目前在我国刚刚起步,基于我国现行财政管理体制和经济基础,借鉴国际经验,结合中国的国情,采取“渐进式”的改革。

三、国库集中支付制度的基本内容

1.国库集中支付账户体系的设置

(1)国库单一账户。该账户开设在人民银行,现在的预算资金、专项建设基金就在此账户中核算。

(2)财政部门零余额账户以及相应为预算单位开设零余额账户。财政部门的零余额账户用于财政直接支付和与国库支出账户清算;预算单位的零余额账户用于财政授权支付和清算。

(3)预算外资金专户。此账户负责记录、核算和反映预算外资金的支出活动,用于预算外资金日常收支的清算。

(4)小额资金账户。此账户负责记录、核算和反映预算单位使用现金进行的零星支出活动,用于与国库支出账户的清算。

(5)特殊过渡性专户。此账户负责反映和核算预算单位的特殊专项支出活动,用于与国库支出账户的清算。

今后,主要就是这五类账户进行国库集中支付,统称为国库单一账户体系。总的发展趋势是逐步地以国库单一账户来保留和核算所有的财政性资镏金;零余额账户主要是为方便支付和清算服务的,这样就基本保证主要的财政性资金的余额保留在单一账户内,使支付过程中的中间环节大为减少了。

2.国库集中支付机构的设立

为促进国库集中支付制度的实施,应成立专门的财政国库管理机构或财政支付机构办理国库集中支付业务,保证国库集中支付过程高效、便捷,实现建立国库集中支付制度的目的。

3.国库集中支付的活动流程

(1)支付方式。根据不同的支付主体,对不同类型的支出,分别采取财政直接支付和财政授权支付方式。按照不同的开支付令的主体来区分,财政直接支付是由财政直接开支付令,把资金直接支付到商品和劳物供应商,或下级财政部门和预算部门,工资、购买支出直接到供货商,转移支出到下级财政部门;财政授权支付是小额的、日常性的支出。

(2)支付程序。财政直接支付的基本程序是:把部门预算做好之后,当需要支付时,财政部按照资金使用计划,按照预算部门相应的管理权限,支付执行机构再审核是否符合预算,最后把支付令开到某家银行,由银行付款,每天营业终了,在通过国库单一账户清平,大额支付当时就清平。

财政授权支付的基本程序是:根据年初预算、资金使用计划,由银行向预算部门、单位支付。

四、推行国库集中支付面临的主要问题

1.收入难统管

国库集中支付首先要建立在收入统管的基础上,只有将所有资金纳入国库,才能解决预算内外两张皮、多头开户和交款不及时,甚至“小金库”问题,真正形成收入一个笼子,支出一个漏斗。目前财政职能还不十分完善,尤其是收入问题,由于资金收入的统一涉及到划分财政资金分配权和支付权的变革,牵扯到单位的切身利益,势必涉及到政府职能的转变、财政管理体制的调整,给决策者带来一定阻力。

2.财政体制不到位

国库集中支付方式为经费直达收款单位,政府采购资金国库直拨,资金支付无在途、无沉淀、无中间环节。所有资金未支前,一律存放在国库单一账户,单位账户始终保持零余额,单位只体现指标的变化,达到“管钱的不用钱,用钱的不管钱”的目的。目前,政府职能和支出责任划分横向上“缺位”与“越位”并存,纵向上事权划分不清,财权与事权不对称,存在“上级出政策,下级掏口袋”现象。尤其是地方财政体制调整尚不到位,财力层层向上集中,事权却较多下移,在一定程度上加剧了地方财政困难,制约财政支付方式的变革,无法达到支付无在途、无中间环节的要求。

五、具体改革措施及建议

1.统一思想,提高认识,转变观念

财政部门要加大对此项改革的宣传力度,通过各种途径使预算单位和相关人员特别是单位领导认识到此项改革的目的和意义,让财务人员熟悉相关政策、程序,预算单位提高认识转变观念争取单位的理解和支持。

2.完善国库集中支付制度的配套改革

为了加快国库集中支付制度改革步伐,需要做好相关的配套工作。一是实行财政预算改革,逐细化部门预算编制工作,完善政府采购预算增强预算的约束力,为国库集中支付制度推行提供可靠的保障。二是要建立支付中心业务结算系统、信息反馈系统,为国库集中支付推行提供必要的运行条件。

3.加强对预算单位的财务管理,完善和统一相关费用开支标准

由于改革前预算单位费用开支标准自己控制,虽然国家有统一费用开支标准,但是由于一些标准已经过时,严重脱离实际,预算单位之间执行费用标准相差很大。实行改革后建议相关部门对预算单位财务开支费用标准加以整理、归类和修订,出台相应法规、制度,加强对预算单位财务管理,维护正常的财经秩序。

4.加强对财务人员的业务技能培训

实行国库集中支付后,会计核算、支付方式将发生很大的变化。这就要求有更多综合素质高、政策水平好的财会人员与之配套,我们必须加大对财务人员的培训力度加强会计核算的基础地位,规范核算操作。使广大财务人员对国库集中支付政策熟悉,了解有关的操作程序,能够正确的进行会计核算。

5.逐步完善财政集中支付管理信息系统

建立发达的网络信息系统是保证整个支付系统内部信息高速交换的根本平台,应该逐步完善和提高财政管理信息系统,为财政国库集中支付改革提供技术支持。

我们坚信,随着财政国库集中支付改革的深入,所有的财政资金全部纳入国库单一账户体系管理后,财政资金使用将更加规范;预算执行、收支信息更加透明、完整、准确和及时,为财政运行管理和宏观经济调控决策提供可靠的信息参数;增强财政资金的控制和统一调度,为实施财政政策和管理提供了资金运行保证,极大地提高财政资金的运行效率和使用效益。