优化国资监管体系实施意见

调整优化国有资产布局是聚集国有资产整体实力，培育市场主体，优化资源配置，发展壮大国有企业实力和市场竞争力，促进国有企业在经济社会发展方面发挥主体作用的重要手段，对于建立完善国有资产监管体系，促进国有资产保值增值，增强国有经济控制力、影响力和带动力具有重要意义。为调整优化我市国有资产布局，建立符合实际的企业国有资产监管体系，现提出如下意见:

一、调整优化国有资产布局，建立国有资产监管体系的必要性

经过多年来一系列的改革和大胆探索,市属国有企业已基本从一般性竞争领域退出，基本实现国有资本向基础设施、公用事业及关系国计民生的产业集中，城司等企业在城市建设发展过程中按照市委、市政府确定的目标和任务，在融资建设方面做出了积极贡献。随着改革的深入，制约国有资产运营效益和促进城市发展的一些问题也在逐渐显现，突出表现在：国有资产特别是经营性国有资产量小质差，部分城市优质资源尚未得到充分开发和利用，造成了资源分散，政府融资平台的功能未能得到有效增强，投融资能力较弱，使政府进行城市建设和产业布局的措施不能得到有效实施。因此，通过政府推动，市场化运营，建立国有资源、资产、资本、资金良性循环的运营体系，是促进现有基础设施、公用事业及关系国计民生的企业做大做强，培育新的市场主体，提高资产运营效益和企业整体盈利水平，拓宽投融资渠道，建立科学、有效的国资监管体系，实现国有资产保值增值的重要保障。

二、指导思想

调整优化国有资产布局，建立国有资产监管体系要紧紧围绕我市“十二五”发展规划要求，以充分开发利用城市资源和深化改革为主线，以加快发展为主题，以促进国有资源整合、培育新的市场主体、促进重点产业发展、加强城市投融资功能、强化国有资产监管为着眼点，以建设重点项目为载体，推动国有资本进一步向基础领域、优势领域和优势企业集中，以优质资源、重点项目做强优势企业，以优势企业主导优势产业，以优势产业支撑我市经济又好又快发展，进一步强化城市的凝聚力、承载力、辐射力、带动力和竞争力，实现城市综合竞争力提升，城市公共服务能力和水平、城市居民生活质量提高和城市品牌塑造的良性互动，为把我市打造成宜居、宜业、宜游、宜人的生活之城和充满活力、体现实力、彰显魅力、富有亲和力的幸福之城做出贡献。

三、主要目标

力争达到“三个基本形成，三个基本实现”，即：基本形成国有资本保值增值的体制和机制，实现国有资本向基础产业、优势产业、优势企业集中，不断提高优势产业、企业的盈利能力，进一步增强城市投融资功能；基本形成依靠市场化运作推动的混合所有制经济发展新格局，实现企业产权多元化和法人治理结构规范化；基本形成权利、义务、责任相统一的国有资产监管体系，实现国有资产监管的专门化、制度化和科学化。

企业资产总量目标。到2015年末，市属国有企业资产总量达到500亿元以上，其中，经营性国有资产达到200亿元以上。

行业布局结构调整目标。到2015年，全市80％以上的国有资本集中到基础设施、公用事业、关系国计民生的重要行业和关键领域、具有竞争优势的行业，不具竟争优势的国有资本逐步退出。

企业培育目标。通过资产整合重组，拓展经营领域，到2015年，力争培育10户左右企业成为主业突出、核心竞争力强的大型国有企业集团。

企业治理结构改革目标。推进企业运行机制的创新，建立与现代企业制度相适应的法人治理结构。创新企业内部劳动、人事、分配机制，创新企业自主创新和品牌建设机制，增强企业发展活力。

国有资产监管体系目标。基本形成责权利相统一的出资人管理制度，初步形成两级（国资监管机构-国有资产营运平台及投融资平台）国资监管体系。

四、工作重点

根据城市发展的重点和国有资产在各行业的分布情况，重点围绕基础设施、基础产业和公用行业及文化、旅游、体育等现有资产、资源，通过国有资源的有效整合重组、资本运作，不断拓展新的经营领域，培育新的国有资产经营主体，促进重点、优势企业发展；不断增强和完善投融资平台功能，在使用财政拨款、银行贷款及其他融资方式的同时，积极引入外资和民营资本参与基础设施、基础产业和公用行业建设，发挥好其投融资和吸引社会资本多元投资的核心作用，逐步形成多元投资的产权结构，为营造良好的产业投资环境提供基础性保障，有力促进城市化发展，不断提升城市竞争力。

五、主要工作内容及措施

（一）优化资源配置，促进重点优势企业做大做强

依托城市投资管理有限公司、城市交通投资建设有限公司、供水（集团）有限责任公司、市公共交通有限责任公司、房地产集团有限公司5户企业的现有国有资产（股权），进一步调整和优化资源配置，明确各公司的职能定位，加大政策资金支持，强化国有资产监管，深化内部改革，加强企业管理，促进企业做大做强。

1、城市投资管理有限公司

职能定位：作为国有资产经营管理核心主体和城市基础设施、市政公用项目投融资、资本运作的核心主体，将贯彻政府意图，实现政府目标作为首要任务；同时，作为市场化经营主体，不断拓展经营性产业领域，增加经营收入，实现提高经营水平、增强社会和经济效益为根本目标。

资源配置：以公司现有的国有资产、资源为依托，对基础行业的经营性国有资产（股权）以及分布在相关部门的具备经营条件的特许经营项目进行整合重组，调整产业布局，打造核心竞争力，增强持续盈利能力。

发展战略目标：优化投资融资结构，稳固在城市基础设施和其它领域的优势，实现规模经营；以资本运营为手段，通过参股、控股、产权转让、产权收购、企业兼并、租赁托管等方式，形成城市建设与城市资源开发为主导，其他产业共同发展的经营格局，提高公司整体效益。

主要措施：

（1）通过财政资金注入，增加公司资本金；继续实行以土地出让收益注入的方式，增加公司现金流。

（2）支持公司通过土地市场“招拍挂”取得土地使用权，同时，将整合后的各类矿产资源的探矿权、采矿权作为无形资产注入公司，将具备经营条件的特许经营项目授权公司经营管理，增加公司有效资产，提高融资能力。

（3）将市中小企业信用担保有限公司等市属部分企业的国有资产划转给公司，增加公司经营性优质资产，提高投融资能力。

（4）通过出售资产和股权、发行企业债?、发行信托产品、BT和BOT融资等方式，进一步拓宽融资渠道。

（5）实行经营性和非经营性项目分类投融资管理。对经营性项目，将项目建设管理主体作为债务主体和经营主体，公司可以为其贷款提供担保，对部分投资规模较大的项目，可引入社会其他资本进行合资、合作经营；对城市基础设施及公用事业等非经营性项目建设则以公司自身作为债务主体，以财政资金和其他收益为偿债来源，通过多种方式解决资金需求。

2、城市交通投资建设有限公司

职能定位：公司是实施城市交通项目建设的投融资、建设、管理及运营的市场化主体。

资源配置：城市交通建设项目投资过程中形成的资产、经营权。

发展战略目标：增加公司现金流，做专做强，成为城市交通项目投融资建设和运营管理的市场主体。

主要措施：

（1）降低项目运营成本，提高投资效益。

（2）促进政企职责分开，逐步建立适应现代企业制度要求的法人治理结构及内部管控制度体系。

3、市公共交通有限责任公司

职能定位：体现城市公交公益性特征，突出社会效益兼顾经济效益，在公益性和市场化运行环境下，实现公交线网的优化布局和公交资源的有效整合，为市民提供安全、便捷、舒适的乘车环境，并落实好政府的惠民政策。

资源配置：公司现有的国有资产。

发展战略目标：通过深化企业改革和落实优先发展城市公共交通的政策措施，切实转换企业经营机制，增强企业健康持续发展的能力，实现市政府提出的“做强主业稳定发展，政府补贴促进发展，搞活三产加快发展，盘活资产激活发展，深化改革保障发展，市民监督和谐发展”的城市公交发展格局。

主要措施：

（1）探索建立符合我市实际的城市公交成本规制和评价考核体系。

（2）逐步加大公交基础设施建设，完善公交补贴政策。

（3）建立健全内部管理制度，实行经营成本核算，控制经营性亏损。

4、供水（集团）有限责任公司

职能定位：城市集中式供水及供水管网的投资、建设、管理及运营。

资源配置：在公司现有国有资产（股权）基础上，配置相关资产和资源，实现快速发展。

发展战略目标：贯彻市政府提出的“发展，水为大政”的战略方针，以区域水务资产经营为主业，通过整合国有水务资产，实施规模化经营，实现企业高效管理、优质服务、快速发展；拓展公司对周边城镇的辐射范围，做大做强城市水务行业，构建集投资、建设、运营和技术研发为一体的产业多元化发展模式。

主要措施：

（1）整合水务资源，实施规模化经营。

（2）建立完善的水价调整机制和项目贴息支持政策。

（3）加强内部管理控制系统建设，实现增收节支。

5、房地产集团有限公司

职能定位：是商品房及政府保障性住房、城市景观改造项目的融资、建设主体以及保障性住房物业管理主体。

资源配置：以公司现有的国有资产为基础，同时对划入的市属部分国有房地产企业国有资产进行整合。

发展战略目标：发挥国有企业的主导作用，参与保障性住房、城市景观改造项目的建设，使政府的惠民政策落到实处；强化市场竞争意识，通过深化改革、完善机制、资本运作，加大商品房的开发力度，做大做强企业。

主要措施：

（1）全面推进股权结构调整和资产整合，进一步提高资源配置与运营效率。坚持以价值管理为主线，通过资本运作，吸纳社会各种股权投资，推进股权结构调整和资产整合，完善公司治理结构，转换经营机制，实现公司可持续发展。

（2）建立、完善保障性住房建设项目实施保障机制，明确价格补贴或项目补偿，落实惠民工程的优惠政策。

（3）明确政府相关部门在保障性住房建设中的责任，强化协同能力。

（二）以整合资源和资本运作为手段，以重大项目为载体，培育新的市场主体

1、拟以市园林建设开发有限责任公司现有国有资产为基础，对分布在体育、园林、旅游等公益性行业中的具备经营条件的国有资产、资源进行整合重组，组建专业化资产经营公司集中经营管理。通过整理、转化、融合、提升等手段，对以上资源进行包装、设计、宣传、推广；用产业化、商业化运作方式形成一条集上游开发、中游拓展、下游延伸的产业链，促进园林、旅游、体育等相关行业的渗透并产生经济循环效应。

该公司经营范围拟包括：公园、绿地、体育场馆等公益性行业中可经营性资产的运营管理；旅游景区资源的整合、宣传、推广、运营；所延伸产业的开发、建设和经营。

2、拟对分布在文化、传媒行业的国有资产（股权）、资源进行整合重组，组建资产经营公司进行集中经营管理。

该公司的经营范围拟包括：地方传统文化的发掘、宣传、推广；电视网络建设；演艺、会展及影视剧创作、传播等领域的开发、建设和经营。

3、拟组建湟水流域（段）综合治理项目的投资管理公司，承担项目的建设经营。

湟水流域（段）综合治理项目作为市政府拟实施的重大城市建设项目，该项目的实施，对完善城市功能，提高城市品位具有重大意义，同时也将带动相关产业的发展。拟由城司出资组建该项目的投资管理公司，并依托城司和新组建的投资管理公司共同进行项目融资。湟水流域（段）综合治理管委会作为项目的行政管理主体，负责项目区范围内的规划编制，河道综合治理，砂石资产管理、水务行政执法、土地熟化等工作；该项目的投资管理公司作为项目建设和经营的主体，通过市场化运作，为项目筹措资金，沿河周边土地收益和项目投资建设过程中形成的资产及经营权全部注入该公司。同时，继续进行其它基础设施项目的融资、投资、建设、管理和营运，实现持续经营，滚动发展。

为了使项目投融资、建设、运营过程的统一协调管理，在项目实施期间，公司为管委会进行项目投融资和建设的主体，项目完工后，形成的资产划转公司运营管理，公司独立运营。

该公司的经营范围拟包括：城市基础设施项目的融资、投资、建设、管理和运营；地产开发；砂场生产开发；河道、湖面的开发、建设和经营。

上述公司的组建，拟采取分步实施的办法，首先由市协调领导小组组织有关部门进行深入摸底调查，细化和确定拟整合重组的资产、资源，界定产权；其次由领导小组组织相关部门拟定公司组建方案。方案应体现新公司作为专业化资产经营公司所具有的投资、建设、经营、管理、运营一体化特征，并根据“先易后难、成熟一个、组建一个”的原则，分别组织实施。

新公司组建后，应制定发展战略规划，并经市政府或市国资委批准后实施。

（三）以市场为导向，加强结构调整，提高企业经济效益和核心竞争力

市国资委和各监管企业要根据“有进有退”的原则，以促进企业发展为目标，以产权制度改革为核心，以资本运作为手段，进一步加大改革调整力度。

1、清理整合企业内部各项业务，减少企业管理层级，缩短资本链条，调整内部组织结构，推动企业按照市场导向的原则，集中优势资源和优良资产，做大做强做精主业，消除或避免不必要的内部竞争，提高企业经济效益和核心竞争力。

对企业内部设立的符合主业发展方向和企业总体发展战略要求，并具有较强竞争力的下属企业，可通过无偿划转、产权转让等方式提升其管理层级。

对经营业务雷同、存在不必要竞争的下属企业，可通过合并等方式重组整合，调整组织结构，推进所属企业的专业化，实现规模效益。

对所属企业中的非主业企业以及经营状况较差、负债率高、投资回报低的主业企业，可通过无偿划转、改制、出售、转让、解散或实施破产等方式清理或退出。因债务、担保等原因难以注销的，可先歇业，避免产生更大的资产损失。

2、鼓励各公司之间进行资产重组。公司非主业资产符合其他公司主业发展需要的，双方可协商，通过收购、资产（股权）置换、互相持股、无偿划转等方式进行重组，并按照有关规定履行审批程序。

3、重组构建经营架构。具备条件的公司，要按母子公司架构分类经营、分账管理、分别融资，并形成以资本为纽带的产权关系。不具备母子公司架构条件的企业，应按照“集中管理、统一使用、突出重点”的原则运营资产，强化管理，明确责任。

（四）加强资产转化工作

进一步加强非经营性资产向经营性资产转化工作，逐步将行政事业经营性资产和各项目建设中形成的具备经营条件的资产转化为经营性资产，并按照行业分类和企业主业不同，及时划转给相关资产经营公司，充分发挥经营性资产的效益功能；加大无形资产转化为经营性资产工作力度，发挥无形资产的功能效应。

六、建立和完善国有资产监管体系

（一）构建符合我市实际的国有资产运营和监管体系

为充分发挥城司两个“核心主体”的作用，拟将新组建公司和完成资源整合后的城市交通投资建设有限公司、市公共交通有限责任公司、供水（集团）有限责任公司、房地产集团有限公司4户企业的全部国有资产（股权）纳入城司并帐管理，并由市国资委直接监管。逐步构建符合我市实际的两级（市国资委-国有资产营运平台及投融资平台）国资监管体系。

上述企业的干部管理权限，按照宁发[]18号文的相关规定执行。

（二）明确职能分工，确保职责到位

按照社会管理职能与国有资产出资人职能分开的原则，明确市国资委与市政府相关行业管理部门的职责分工。市政府行业管理部门按照工作职能，对本行业的各类所有制企业进行统一管理，主要管理职能是：制定相关法规规章、产业政策、行业发展规划和基础设施建设规划；制定公共产品生产和服务的标准规范，制定城市公用行业的市场规则；加强市场监管，包括市场准入与退出的监管、价格监管、产品与服务质量监管、运行安全监管、网络监管和竞争秩序监管；负责基础设施建设投资及政策性亏损的财政补贴。市国资委作为所监管企业国有资产出资人，按照《企业国有资产法》行使资产收益、参与重大决策和选择管理者等职能，确保出资人职责到位，同时不承担政府的社会管理职能，不直接干预企业的生产经营活动。

（三）逐步实施国有资本经营预算制度

建立国有资本经营预算制度，是完善投融资体制改革的客观需要，是国资委有效履行出资人职责的必要手段，也是促进投融资平台健康稳定发展的重要举措。市国资委要积极进行探索，明确国有资本经营预算功能定位，增强政府宏观调控能力，推动国有资本的有序流动和调整。一是强化国有资本经营预算的规划功能。要根据既定的产业规划和产业项目安排，统筹安排预算资金，提高资金使用的计划性和完成目标的预见性，化解财务风险，实现资源配置最优化和投资收益最大化；二是强化国有资本经营预算的集聚功能。加强国有资产收益管理，落实国有资产收益指标和经营责任，建立健全国有资产经营收益管理制度和具体实施细则，严格执行国有资产经营收益收缴和支出各项规定。建立和完善预算编制程序，严格预算执行，强化决算审计，通过经常性的预算检查和专项审计，控制资金流向，提高营运效率；三是强化国有资本经营预算的激励功能。合理确定国有资本经营预算目标和收益收缴指标，充分调动国资委和企业两个方面的积极性，采取有效的激励措施，出台切实可行的工资奖金等国有资本经营预算费用控制标准，在完成预算目标的同时，激发企业经营者的工作热情和潜能，实现其合理的经济利益。在强化国有资本经营预算功能的基础上，还要积极探索其与公共预算的有效衔接形式，真正建立权责利相统一，运转协调，行之有效的国有资本经营预算管理体系。

（四）建立有效的激励约束机制

建立以经营业绩考核和年薪制为主体的激励约束机制，对企业负责人进行有效管理。建立国有资产保值增值指标考核和经营业绩评价指标体系，重视对企业盈利能力、创新能力等方面的考核，充分考虑企业承担政策性、公益性项目的因素，准确、客观、科学地对经营者业绩作出评价，确保考核评价落到实处。

积极探索年薪制的有效实现形式，将短期激励与长期激励、报酬激励与所有权激励、物质激励与精神奖励结合起来，使企业领导人的长期行为和利益与企业所有者利益休戚相关，引导其不但关心企业的现在，更关心企业的未来，建立企业领导班子团结干事、激情干事、踏实干事的体制、机制。

（五）加强人才队伍建设

全面实施人才强企战略，从增强企业核心竞争力的需要出发，培养、引进和储备具备行业技术前沿水平，具有科学决策能力、驾驭全局能力、开拓创新能力，具备战略眼光与经营管理水准的企业家以及懂资产、资本、资源、金融、经营的各类专业技术人才。企业可通过绩效考核和年薪、特殊奖励等激励办法，充分调动高端人才的积极性，发挥好特殊人才的作用。

（六）加强国资委自身建设，提高依法履行出资人职责的能力和水平

市国资委要加强机关干部队伍建设，深入学习实践科学发展观，努力把握科学发展的规律、国有资产监管的规律、企业发展的规律和经济运行的规律，全面提高依法履行出资人职责的能力和水平。建立健全内部机构设置、职权划分，努力形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的运作机制。建立健全企业产权登记、资产评估、产权交易、企业领导人员管理和监察等各项基础管理制度，严格规范行权履责程序，重视加强国资委行权履责中的法律风险防范。积极探索国有资本运作方式，加强资源、资本、资产和资金统筹运作，努力推进资源、资产资本化。指导企业加强内部科学管理与决策，完善企业法人治理结构，形成企业内部有效的监督制衡机制。增强全局意识，强化服务意识，以服务促监管，以监管促发展，确保国有资产保值增值，推动我市经济社会又好又快发展。

建立和完善国资监管体系，是一项长期、复杂的工作任务。政府有关部门要适应市场经济发展的规律，提高依法管理经济和服务企业的能力，确保国有企业改革发展目标的实现。为切实加强对国资监管体系建设工作的组织领导，拟成立市国资监管体系建设协调领导小组，由市政府分管副市长担任组长，国资委、财政局主要领导为副组长，发改委、建委、规划局、国土局、文广局、体育局、旅游局、房产局、交通局、水利局、城管局、林业局等部门主要领导为成员；协调领导小组办公室设在市国资委，具体负责日常工作。