扶贫助弱的“凤县模式”

陕西凤县山大沟深，经济条件并不好，地方财政收入5082万元。但县委、县政府在没有争取到上级部门补助资金的情况下，启动了“三告别”安居工程。这种全新的扶贫开发思路，找准了凤县率先实现脱贫目标的制约瓶颈，受到陕西省及宝鸡市扶贫主管部门领导的充分肯定。那么，这种创新思路和举措是怎么提出的？其扶贫开发经验有哪些？

新闻背景：地处秦岭腹地的陕西凤县，总人口11万人，素有九山半水半分田之称，是一个典型的贫困山区县。截至2006年，全县还有1545户6190人居住在窖洞、茅草房或单家独户居住在深山老林，生产生活极其简陋，贫困程度极深；还有1000多个家庭中生活着2000多名痴、呆、傻、残和精神病人。这些人及其家庭已成为凤县当前农村扶贫工作中最难啃的两块“硬骨头”，仅靠目前的扶贫办法和传统的救助模式根本无法实现凤县率先脱贫的战略部署。

对此，凤县县委、县政府经过深入调研，积极探索，决定从扶贫、扶弱和治穷、致富两方面入手，着力改善贫困和弱势群众最基本的生存环境。实施“告别窑洞、告别茅草房、告别单家独户”的“三告别”安居工程，实施集中生活管护、集中康复治疗、集中生产劳动为主的“三集中”工程，推进“三推进”强基固本工程。围绕改善贫困群众生产生活条件、农民增收等问题，突出基础设施和生态环境建设，突出培育优势产业，推进社会主义新农村建设，从而构建农村社会保障体系，让更多群众共享改革发展成果。

为探寻凤县扶贫的新模式，记者近日来到凤县，采访了县委书记袁录怀和县长李智远。

探索新的扶贫模式

据了解，由于长期的自然环境和区域条件限制，凤县扶贫开发的任务十分艰巨。到2006年底全县还有贫困人口30400人，占全县人口的24%。

记者：凤县提出“三告别”、“三集中”、“三推进”的扶贫开发思路的背景是什么？

李智远（凤县县长）：我是去年9月份调到凤县任职的。上任后，我到1992年在宝鸡民政局搞救灾时去的唐藏等12个偏远乡镇调研。记得当年住在窑洞里的是年富力强的小伙子和风华正茂的大姑娘。结果15年之后看到这些人还住在窑洞、茅草房里面。看到这些，我们心中都很难过。这是我们新一届县委、县政府必须思索的课题：扶贫搞了这么多年，贫困人口由65000人下降到30400人，但是这些窑洞户、茅草房户经过多年扶贫，仍然居住在窑洞和茅草房，单家独户还居住在深山老林。按照这样的脱贫速度，如果用传统的扶贫模式和方式，再过10年、20年这些人的居住环境可能还是老样子！这就使我们认识到住窑洞、茅草房、单家独户居住的这些特困户和贫困户，是扶贫开发到最后攻坚阶段难啃的“硬骨头”。用传统的“1+5”扶贫移民模式，对这些弱势群体和特殊群体能不能起到作用？这是我们县委、县政府面临的一个全新话题。同时，凤县面积比较大，占全省20万平方公里的1.5%，可以说山大沟深。长期恶劣的自然环境和生产生活环境使全县1000多个家庭中还供养着2065名痴、呆、傻、残和精神病人，这一特殊的群体使这1000多个家庭脱贫面临着沉重的压力和包袱。政府必须在新的形势下用全新的思路和独特的理念，才能解决好这部分人的脱贫问题。用民政上对弱势群体的援救、农村的低保、优抚工作等传统方式，是无法解决这一部分特殊群众的问题。每个家庭有一名这样的人员，家庭的生产生活、外出务工致富无从谈起，按新农村建设“乡风文明”无从谈起，“村容整洁”更无从谈起。这一部分特殊群体的问题解决是农村和谐社会建设和新农村建设一道最大的难关，也是扶贫工作到最后攻坚阶段的一道难以逾越的门槛。

如何在社会主义新农村建设的今天，啃下这两块“硬骨头”，把扶贫攻坚中的最后这两类特殊问题解决好，使凤县率先脱贫。这是我们探索的一个路子。为此，我们组织了三支队伍，民政、扶贫、财政、人事、农、林、水抽调上百名干部，深入12个乡镇150个村组对这两类人员进行全方位的摸底调查。找出需要扶持的项目，瞄准扶贫要真正解决的对象。通过摸底，全县还有1545户6190人居住在窑洞、茅草房，甚至是深山老林中的单家独户，由于长期缺水、缺电，生产生活条件极为艰苦。如果采取传统方式，用扶贫“1+5”的办法，让他们拿出几千块钱上万块钱建设新房、搬入新房简直无从谈起。而这些人特别渴望政府能伸出援助之手，把他们搬迁出去。我们摸清的第二种对象，就是农村还有2065名痴、呆、傻、残和精神病人。忙的时候，大家都在地里劳作，他们可能发病影响生产；闲的时候在村子里乱转，甚至损坏村里的一些公共生活设施。同时，这些痴、呆、傻、残和精神病人对家庭的拖累也相当大。

实施“三告别”主要解决农村贫困家庭居住环境，改善生产生活条件，解决子女上学、老人就医问题。实施“三集中”主要解决家庭拖累问题。只有把老人、小孩和家庭拖累问题解决好了，才能真正把农村生产力解放出来，投入到脱贫致富、自我发展的良性轨道上来，为此，我们提出了“三推进”强基固本工程，从农村道路、主导产业、教育、文化、卫生等与群众生产生活密切的相关方面入手，着力发展农村各项事业，放大扶贫效应。

制定详细的实施方案

记者：如何理解你们“三告别”的扶贫开发新思路？

袁录怀（凤县县委书记）：凤县山大沟深，人口相对较少，每平方公里不到35人，但扶贫任务十分繁重。2001年新时期扶贫开发启动的时候，全县有贫困人口65000人，占到农村人口76000人的86%。经过7年的扶贫开发，贫困人口降到30400人。但居住在窑洞、茅草房和高山、深沟单家独户的6190名贫困人口，用传统的办法只能扶贫不能扶弱。因此，通过调研，探索创新，县委、县政府走出一种全新的扶贫思路，就是突破“1+5”政策界限，整合农口各部门的项目，加大县级财政扶持力度，合力实施“三告别”扶贫安居工程。

“三告别”扶贫安居工程的对象是农村居住窑洞、茅草房的农户和无房户；居住偏远高山深沟的“三不通”、距离自然村、组1公里以上、儿童上学、就医困难的单家独户，居住在经认定为危房及滑体区域内的住户，农村鳏寡孤独、孤儿寡母年龄在50岁以上，不够入住敬老院条件、住房困难的农户。

具体工作中坚持的原则是“政府主导、社会参与、统一规划、分步实施。”

遵循的方针是坚持开发式、参与式扶贫方针，做好“四个结合”即与构建和谐社会相结合，与新农村建设相结合，与文明家园建设相结合，与农村产业发展相结合。

总体目标是迁入到村、稳定到户、生活保障、文明和谐。

规划要求是迁入地必须在新农村规划之内基础设施完备，儿童上学、看病就医便捷，达到“三到户”即通电到户、通路到户、通水到户。

安置办法是农村特困安居工程采取就近、就地安置的办法，原则上不搞跨地区异地安置，在本村内落实搬迁地址，向农村居住集中地靠拢。

建设标准是原则上每户建房三间，建筑面积88平方米，房屋造价控制在3.5万元以内；家庭经济条件差、无能力建房及2人以下的特困的建房两间，建筑面积58平方米，房屋造价控制在2.3万元以内。

我们依据县上的年度计划分解下达到村，制定实施办法，协调宅基地，具体组织实施，并实行乡镇包干责任制，加快工程建设进度，保证工程质量。

记者：“三集中”、“三推进”的扶贫开发的具体实施方案有哪些？

袁录怀：“三集中”阳光温暖工程是我县在开展“三告别”、重点解决因灾致贫户生存问题的基础上，为解决因智、因残、因病致贫问题，从根源上消除贫困而探索实施的又一惠民工程。我们计划建设生产康复型福利院，将痴、呆、傻、残和精神病人集中供养，达到安置一个人，解放一个家庭，维护一方稳定的目的。在具体实施中，突出做好三点。一是坚持高标准建设，设施一次到位。实行统一规划，统一标准，统一建设，使福利院水、电、路、暖气、有线电视、电话“六通”，人均住房面积达到8平方米以上，做到“宾馆式管理，人性化服务”。二是坚持尊重群众意愿，妥善做好入院工作。对有暴力倾向，可能危害社会的精神病患者，在征得监护人同意的前提下，采取必要措施，全部入院管理；对其他“三集中”对象，进行深入宣传动员，引导其自愿入院。三是坚持一体化管理和服务，确保“三集中”实施效果。成立了凤县社会福利中心，调剂事业编制20名，招聘工作人员50名，负责福利院的日常管理。创造公益性岗位，为康复福利院统一招聘管理和服务人员，岗前进行集中培训。福利院工作经费、院民生活费和所有工作人员工资全部纳入财政预算，从而保证管理和服务工作周到细致、扎实到位。

实施“三告别”、“三集中”后，改善了特困人口的生存和发展基础。能否享受到完善便捷的公共服务，是决定群众安居乐业的关键。为了进一步增强贫困群众发展能力，巩固和扩大扶贫工作成果，我们强化后续跟进措施，实施“三推进”强基固本工程。一是围绕改善贫困群众生产生活条件，突出基础设施和生态环境建设，推进社会主义新农村建设。我们把解决农产品运输销售和农民出行难摆在首要位置，加快农村公路建设步伐，先后完成了142个村的通村公路建设，今年可使70%的村实现通水泥路或柏油路。投资850万元，植绿2915亩，建成了环县城绿色屏障。三年将完成全县150个村的绿化美化，彻底改善贫困群众人居环境。对所有适宜发展沼气的村和搬迁点，全部设计沼气池，改变群众“靠山吃山、伐薪烧柴”的传统生活方式。二是围绕促进农民持续增收，突出培育优势产业，推进农业产业化。按照“主业突出、多业并举”的发展思路和“深山药材浅山鸡、川道果菜遍地椒”的产业布局，巩固提升玉米产业，主攻花椒主导产业，突出发展特色畜牧业，大力发展蔬菜、食用菌产业，构建多轮驱动的富民产业体系。今年我们利用山地面积大、饲养条件得天独厚的优势，大力发展土鸡产业，现已发展土鸡1023000只，三年内全县土鸡产业规模将达到300万只，综合收入将达到1.5亿元，农民人均可增收1900元。三是围绕让更多群众共享改革发展成果，突出构建农村社会保障体系，推进和谐社会建设。建立大病统筹制度和社会医疗救助制度，设立了凤县社会医疗救助基金，对参合的贫困群众按50%～90%的比例进行二次报销和大病救助。建立助学金制度，对贫困学生高中、大学教育阶段每年人均分别补助500元和5000元，全力保障贫困家庭子女接受教育的权利。大力推进农村公共服务设施建设，在农村社区启动了村民中心建设，优先为搬迁安置村建设“五室一场”，即建设两委办公室、卫生医疗室、科普宣传室、治安教育室、文化娱乐室、文体活动场，提高农村公共服务管理水平，丰富群众文化生活。

新模式取得成效

凤县通过“三告别”、“三集中”、“三推进”扶贫开发模式，把扶贫政策创造性地落实到贫困最前沿，把党和政府的温暖送到贫困人口的心坎上，打开了农村全面脱贫的突破口，解决了“1+5”移民扶贫政策边缘群众无力搬迁的问题，解决了山区农村人口过于分散、实现水电路“三通”难度大的问题。同时，赢得了广大特困人口和广大群众的称赞。记者在凤县双石铺镇陈家湾村调查时，村民覃志林说，感谢“三告别”政策，不然我永远也修不起房。我家劳力少，经济很困难，房修不起。冬天冷，屋里能看见天；夏天下雨的时候，在屋里睡觉都没法睡。

凤县双石铺镇政府副镇长陈晓林说，农村这一批特困人口的困难得到解决，给他们乡镇干部解决了一大心病，他们多年想解决而又解决不了的问题，县上通过创新的思路解决了，群众投身公益事业、修河造堤修路建桥的积极性也空前高涨了。

记者：实施“三告别”、“三集中”、“三推进”，对于凤县这样一个小县来说，需要大投入、大支出。那么这笔资金从何而来？又是如何整合资源的？

李智远：我们实施“三告别”、“三集中”、“三推进”，两年内将投入2亿～3亿元，对凤县这样一个山区小县来说是历史上少有的大投入、大支出。但我们深知，没有山区农村的率先脱贫就无法实现凤县的率先发展，也直接影响着全市“三个率先”总体目标的实现。为此，我们积极探索建立资源整合投入机制。一是整合扶贫开发内部项目资金。将移民搬迁、小额信贷、社会扶贫等项目向扶贫重点村集中和倾斜。二是整合各部门项目资金。在编制年度项目计划时，通盘考虑，优先安排重点村建设项目资金，一揽子解决一个部门解决不了的“基础性、公共性、公益性”的项目建设问题，实施整村推进战略。三是加大县级财政投入力度。县财政每年将新增财力的7%用于扶贫工作，对“三告别”、“三集中”、“三推进”等重点工程财政专项列支。四是动员社会各界捐助。

分段实施 稳步推进

记者：实施“三告别”、“三集中”、“三推进”，直接面对的是千差万别的群众，科学制定规划是关键。对此，凤县将用几年来完成？目前进展如何？

李智远：“三告别”三年工作两年完成，分三个阶段实施；第一阶段，从2006年10月到今年8月，首批实施249户，财政、扶贫、民政等筹集资金600万元，解决他们的建房之需。从今年的6月份开始，到年底实施第二批，2008年的元月份开始到下一年结束，实施第三批。目前，第一阶段已经完成249户1038人的建房安置工作，正在进行第二阶段190户775人的建房工作。

“三集中” 由于在全国尚无先例，我们按照“先试点、再完善、后推开”的思路，计划用三年时间，分三个阶段逐步实施。第一阶段开展试点。主要采取分散管护与集中供养相结合的方式进行。第二阶段总结完善。在开展试点的同时，重点研究解决实施中遇到的困难和问题，建立科学规范、比较完善的实施办法和管理体系，为全面推开奠定基础。第三阶段全面推开。将全县痴、呆、傻、残和精神病人全部集中供养。目前凤县社会福利中心已经成立，中心福利院老年公寓建设基本完成，5所分院也正在紧张筹划之中。

“三推进”是一项长期的奋斗目标，主要从基础设施、社会事业和经济发展来加快凤县农村的发展步伐，推进和谐凤县建设进程，率先脱贫、率先发展、率先基本建成小康社会。目前，农村道路年内可硬化70%，明年可达到90%，村村组组通电，饮水困难基本消除；农村大病二次救助正在实施，贫困学生非义务教育阶段入学补助和新增劳动力培训工作正在进行；凤县花椒留存3300万株，产量1500吨产值3500万农民人均收入贡献660元，另外还有凤党、秦艽等中药材，土鸡养殖和劳务收入的强力支撑，主导产业已占到农民收入的60%以上。

值得推广借鉴

凤县通过实施“三告别”解决的是特困群众的安居难题，而“三集中”解决的是1000多个家庭中的2000多名痴、呆、傻、残疾和精神病人集中管护、集中康复治疗、集中生产劳动的社会福利问题，并且让这1000多个家庭摆脱拖累，可以放开手脚外出打工走脱贫致富之路；“三推进”又实现了“搬得出、住得下、能致富”的目标，既符合新农村建设的十六字方针，又推进了城乡一体化和社会主义新农村建设。这是凤县扶贫开发的大思路，大气魄，值得贫困地区借鉴。

记者：对此，县领导有什么体会呢？

袁录怀：扶贫是个筐，什么都可以装，但最先要装下的是贫困人口的凄凉处境和辛酸生活，以及我们各级政府的职责责任。只有时刻挂念贫困群众的衣食冷暖，巧妙利用现有的各种政策项目，加强各级政府的操控手段，消除和减少贫困的目标是能够加速实现的。我感觉搞好扶贫开发工作必须做到三点：科学规划、加大投入、加强领导。

科学规划是前提。实施“三告别”、“三集中”、“三推进”，直接面对的是千差万别的农村群众。在工程实施前，我们开展了“走百村、进千家、访万人”活动，广泛听取群众和人大代表、政协委员的意见、建议，经过几上几下调研，反复酝酿论证，最终形成了“政府主导、社会参与、统一规划、分步实施”的总体思路。对工作中可能出现的矛盾和问题，提高工作预见性，保证政策的科学性，体现政策的公正性。各部门在编制年度项目规划时，结合扶贫开发，优先安排项目。截至目前，我们的各项扶贫政策推进顺利，没有产生任何矛盾纠纷。

加大投入是关键。我们实施“三告别”、“三集中”、“三推进”，在两年内将投入两三亿元，这对凤县财政压力很大。但是我们深刻地认识到，解决群众脱贫问题关系重大，意义深远。为此，我们建立了“三个三分之一”的投入机制，即：捆绑部门项目资金三分之一，财政投入三分之一，社会捐助三分之一。基本形成了“项目资金、政府补贴、社会募捐、政策倾斜”的多元化扶贫投入机制。可喜的是在“三告别”扶贫安居工程实施之初，我县汇丰集团董事长王佰成一次就向“三告别”工程捐款50万元，带动了社会各界共同关心支持扶贫开发工作。实践告诉我们，坚持大规模投入，高强度推进，举全县之力奋力拼搏，就能不断夺取扶贫开发工作的新胜利。

加强领导是保证。我们在决策之初，也曾有许多担忧。担心投入过大而影响县上正常运转，担心丢掉贫困帽子而减少了转移支付，担心埋头苦干而收效甚微。但我们深刻地认识到，关乎群众生计和城乡和谐的扶贫工作是各级党委、政府的政治责任，只能主动承担，不能推卸和回避。作为县一级党委、政府，我们只有尽其所能，倾其所有，高点发力，坚持各级各类资金统一到县一级整合，由县长担当整合责任，为整合部门项目资金打造平台，为加快推进脱贫步伐创造条件，才能无愧于上级组织的支持和广大群众的信任。