法律援助案件质量探索

一、关于统计数据的理解与本文的研究方法

（一）关于统计数据的理解

由于单纯依据统计数据可能导致我们确信一种剥离语境的结论，因此只有回到实践中才能够理解数据的可能意涵。1．关于法律援助投诉率低的统计数据面对提问，多数受访者表达了几乎类似的观点：受援者获得免费法律援助的感恩心理导致他们对法律援助案件质量要求不高。虽然法律援助被视为现代国家对公民应当承担的一项国家义务或政府责任，但是似乎很少有人将“获得法律援助”作为自己的一项“现实而可欲的权利”。相反，申请法律援助必须经过村民委员会或居民委员会、法律援助中心的资格审查（是否符合《法律援助条例》规定的获得法律援助的资格）和事项范围审查（诉求是否属于法律援助的范围），这种类似“行政许可”的审批程序给申请人带来的绝非“权利感”，将之看做是政府和援助律师⑥提供的一种“恩惠”或许更为恰当。事实也是如此。如果法律援助机构拒绝提供法律援助或提供低质量的法律援助，那么申请人就很难获得法律救济，因此即使其对援助律师不满，也不会投诉。其实，感恩心理的产生还源于经济困难伴随的知识和社会资源的匮乏，受援者通常无法获得法律援助案件质量的相关知识，这样投诉率会更低。2．关于刑事法律援助案件承办人意见采纳率高的统计数据不少受访的法官和检察官提到，援助律师的辩护意见大多简单且类似，也有援助律师坦言备有格式化的辩护意见会在相同类型的案件中经常采用，这应该与刑事法律援助中相同类型案件占到较大比例有关。以2013年为例，指定（通知）辩护案件占刑事援助案件的84．4％，其中未成年人犯罪案件占刑事法律援助案件的58．4％。⑦在可能判处死刑的法律援助案件中，涉毒、故意杀人等类型案件也占有较大比例。面对“承办人意见采纳率高”的结论，一位受访的检察官的观点比较典型：“以未成年人犯罪案件为例，如果提出被告犯罪时未满18周岁、认罪态度好、系初犯或偶犯，望予以从轻或减轻处罚，其意见采纳率基本为100％，而有些意见我们也会作为量刑参考提出”。其言外之意是辩护意见采纳率高并不足以说明刑事法律援助质量高，关键是辩护意见的“含金量”，而这是统计数据无法展示的。但可以观察到的是，不少援助律师在法庭上的表现都不积极，不仅对被告发问少，而且质证和辩论时话也不多。⑧3．关于民事法律援助案件胜诉率高的统计数据虽然并无法律的明文规定，但是在实践中存在着一项法律援助申请的审查受理机制：能胜诉才提供法律援助。一名受访的法律援助中心的副主任解释道：“法律援助的资源是有限的，并不是所有弱势群体的诉求都适合通过诉讼解决，那些没有证据或证据不足、诉求不合理、理由不能成立的申请我们是不会提供援助的”。在法律援助资源有限而需求不断扩大的情形下，法律援助机构主动而理性地对法律援助申请进行选择，客观上提高了民事法律援助案件的胜诉率，其实这并非祖国大陆独有的审查机制。①问题是这种几乎没有任何制约的筛选机制，可能会产生一定的“逆向选择效应”：②由于补贴是按照办理案件的件数来计算的，一些需要付出更多时间和脑力等成本的“复杂案件”就可能被“淘汰”，而某些“复杂案件”恰恰是最需要获得法律援助的。

（二）本文的研究方法

究竟应该如何评价我国法律援助案件的质量？不同的人对案件质量有不同的期待。本文以参与法律援助案件专业人士的视角进行审视，期望在法律职业共同体视野下探讨法律援助案件的质量问题。原因如下：首先，由于法律援助案件质量评价是一个专业问题，因此不少国家都相当重视对法律援助案件质量的同行评估。③如果中国社会存在法律职业共同体，那么我们希望在大致相同的语境下对法律援助案件的质量状况进行讨论。因为这一共同体分享着共同的知识、语言、思维和认同，④所以我们没有选择受援人和其他社会公众。另外，考虑到职业利益的影响，在法官、检察官和援助律师三者之间，我们更加注重前两者的意见。其次，法律职业共同体关于法律援助案件质量的评价之所以重要，不仅是因为法律职业共同体为国家与社会之间提供了一种反思性的沟通机制，⑤而且是因为在国家主导制度变迁的政治框架下，法律职业共同体认识的变化可能影响到决策者对法律援助案件质量的判断，从而引发制度变迁。本文的问卷调查和访谈资料来源于2014年6—7月间在西部C市的调研，其中既包括经济社会比较发达的C市3个主城区，也包括紧邻主城的周边3个区县和经济社会发展相对落后的C市东南地区和东北地区的6个区县。在选择调查对象时，我们采取了判断抽样的方法，主要选择了各级人民法院和人民检察院中办理过法律援助案件的民庭和刑庭的法官、公诉科（处）的检察官、承担较多法律援助案件的律师事务所的社会律师、法律服务所的基层法律服务工作者以及法律援助中心的专职律师。本次调研共计发放问卷460份，回收460份，有效问卷430份，有效回收率93．5％。

二、调研发现

（一）法律援助案件质量基本状况

援助律师的自我评价远远高于法官和检察官，这应与职业利益的驱动相关。就表1而言，法官和检察官的评价差异不大，但表2关于“援助律师对受援人提供帮助的作用大小”，检察官的评价明显低于法官的评价。这可能与检察官仅参与刑事法律援助案件的审理直接相关。换言之，检察官认为援助律师为刑事被告提供法律帮助的作用不太大，与学术界认为“律师刑辩制度没有发挥预设功能”①的状况基本一致。总体而言，有53．1％的法官和检察官认为法律援助案件质量一般（48．4％）或不好（4．7％），有50．1％法官和检察官认为援助律师对受援人提供法律帮助的作用不大，说明法律援助案件的质量的确远不如统计数据展示的那么好。

（二）各类援助律师办理案件质量比较

由于法律援助志愿者和其他法律援助提供者只办理了极少量的援助案件，多数受访人对他们几乎没有印象，因此对其办案质量的评价不具有比较和研究价值。针对三类主要的援助律师类型，我们分别设计了“质量最好”和“质量最差”两种评价，法官和检察官的选择如下：　六成左右的法官和检察官认为法律援助中心专职律师服务质量最好，且没有一名检察官认为他们办理刑事法律援助案件质量最差；有四成多的法官和检察官认为基层法律服务工作者办案质量最差，且没有一名法官认为他们的办案质量最好。由于刑事案件只能由社会律师和法律援助中心的专职律师办理，二者比较，法官和检察官认为法律援助中心专职律师比社会律师的办案质量相对更好。

（三）存在的主要质量问题及其改进措施

在问卷中我们针对可能存在的质量问题提供了7个选项（可以多选），选择如下：质量问题占前三位的是“词辩护词过于简单”、“可以收集的证据不收集”和“质证辩论不力”，前两个问题可以主要归因于责任心不强，当然刑事辩护中“可以收集的证据不收集”或许与刑事辩护律师执业环境艰难有一定的关系，②至于“质证辩论不力”既有责任心原因也有业务素质不高的原因。这一分析与法官、检察官和援助律师的感受大体一致。当被问及出现上述质量问题的主要原因时（多选题），综合三类受访者的选择，排名首位的是办案人员责任心不强（33．5％），以下依次是办案补贴偏低（23．3％）、管理监督不到位（18．9％）、办案人员业务素质不高（14．2％）、与受援人沟通困难（8．4％）和其他（1．8％）。与此相关的是，在回答“提高法律援助案件质量的主要措施”的选择中，法官和检察官选择“提高办案人员素质”、“加大监督管理力度”和“提高办案补贴”几乎各占1／3，分别为35．3％、33．2％和29．8％，还有1．7％选择了其他；而援助律师选择希望提高案件补贴的高达80．6％，“提高办案人员素质”和“加大监督管理力度”则分别占39．8％和22．4％。

三、为什么质量不高

为什么质量不高？除少部分援助律师外，几乎异口同声的解释是“援助律师责任心不强”。究其原因主要有三：一是办案补贴偏低导致激励机制不足，二是法律援助案件质量监管不力，三是援助律师自身素质不高。激励不足和监管不力是导致法律援助案件质量不高的主要制度性因素。

（一）为什么激励不足

事实上，包括援助律师在内的每一个诉讼参与者都是一个独立的利益主体，他们不会完全按照制度设计者所期望的角色安排完成诉讼行为，一旦进入法律援助的博弈场域，他们常常只会根据自身利益的需要行事。换言之，律师职业的市场化致使律师办案质量的高低与当事人的出价能力密切相关，因此律师职业的逐利性与法律援助公益性之间产生剧烈冲突。①访谈中多数援助律师坦陈，补贴太低导致其办理法律援助案件的积极性不高。2014年C市司法局组织课题组进行测算，发现办理一般民事案件的成本为2　285元左右，办理一般刑事案件的成本为1　875元左右，而现有规定是市财政平均支付给每个法律援助案件包括管理费在内共1　100元，而援助律师实际获得的办案补贴从四五百元到1　000元不等，仅占律师市场化收费标准的20％－30％，这样的差距很明显。仔细分析我们还会发现，案件补贴对不同类型的援助案件和援助律师的激励程度也有所不同。首先，为什么基层法律服务工作者的办案质量最差？通常的解释是他们的整体素质（包括业务素质和职业道德素质）最低，这或许是问题的一个方面，另一方面是办理刑事法律援助案件的激励最高，而他们没有资格办理刑事案件。因为刑事案件是按照侦查、和审判三个阶段来支付补贴的，换言之，办理一件刑事案件相当于办理三件民事或行政案件。此外，在当下中国，由于律师办理刑事法律援助案件通常不会进行调查取证且只会见被告一次，一般也不存在与当事人沟通困难或被当事人纠缠的问题，因此刑事案件的办案成本相对较低且收益更大，并且几乎所有援助律师都更愿意办理刑事案件。其次，法律援助中心的专职律师办理刑事案件的质量比社会律师相对更好，部分源于案件补贴对二者的激励不同。就社会律师而言，办理法律援助案件看似是在履行《中华人民共和国律师法》赋予的义务，实则是完成司法局规定的许可年审注册的行政任务，而当“一个人的价值越高，他的时间就越贵，结果是利他主义的供给就越少”，②很多律师事务所都将法律援助案件分配给刚从事法律职业而缺乏办案经验的年轻律师，③这样既可以获得一定的收入，也可以锻炼执业能力。而作为参照公务员管理的法律援助中心的专职律师只能领取财政工资和津贴，不能领取额外的办案补贴，但是办案毕竟有支出，故多数地方的实际做法是给予定额的差旅费报销，其数额虽小，但毕竟是工资收入之外的部分，因此他们比社会律师更有动力办好法律援助案件。

（二）为什么监管不力

第一，实践中案件质量管理的基本措施是事后卷宗抽查，并没有形成一套行之有效的质量监控体系。主要依靠“卷宗抽查”之类的事后评价机制进行监管导致的一个直接后果是，很多援助律师只是按要求完成案件卷宗归档工作，他们对于案件的法律效果和社会效果并无执著追求。甚至有援助律师对结案卷宗要求太高颇有微词，他们坦言为了应付卷宗抽查并获得案件补贴，很多时候卷宗是“事后做的”。第二，多层委托中人的机会主义倾向明显。法律援助是政府责任已成为共识，因此援助律师办理法律援助案件也可以视为政府的人。但政府作为委托人与援助律师作为人二者之间的目标函数并不一致，政府希望实现法律援助案件在数量与质量上的最大化，而援助律师表现出来的则是自身效用的最大化。另一个问题是作为直接监管法律援助的地方政府集委托人与人于一身，相对于中央和上级政府而言，他们是上级政府的人，同样存在着人的机会主义倾向。而上级政府进行有效监管依赖下级政府提供的信息和地方性知识，下级政府在管理经费与管理人力不足的情形下，有充分理由隐瞒部分信息甚至提供虚假信息，①而不愿执行需要耗费大量成本的“严格质量监管措施”。由于信息不对称，因此上级政府往往难以进行有效监管。第三，质量目标度量的模糊性。通过法律援助促进社会公平正义、保障贫困弱势群体合法权益、维护社会稳定等制度目标的实现程度，在实践中主要依靠对法律援助案件的数量和质量指标来进行考核，但二者所能提供的信息可观测度不同。换言之，数量目标可以定量监督，而质量目标则常常是定性的。由于传递质量效果的信息不仅缺乏而且不清晰，因此质量目标度量具有模糊性，结果管理者缺乏明确的信息来评价援助律师的职业道德和执业能力，会进一步放纵援助律师的机会主义倾向。同理，作为上级政府人的下级政府，面对多重目标的考核，出于追求短期化政绩的考量，一般热衷于可观测目标（数量）的追求，而在难以观测的目标（质量）上投入不足。总之，由于案件补贴激励不足、质量目标度量模糊以及监管中的信息不对称，援助律师和地方政府的机会主义倾向严重，法律援助案件质量不高几成必然。其实“法律援助质量问题”并非我国特有现象，在美国由政府提供的免费律师能否为被告人提供有效法律服务一直是一个有争议的话题。②正因如此，才促使20世纪70年代“有效法律援助”观念的兴起。③

四、如何面对我国法律援助案件的质量问题

（一）制约我国法律援助案件质量提高的主要因素

我国法律援助制度始于1994年。2003年《法律援助条例》的颁布和实施标志着法律援助制度走向法治化轨道，不少人用人道主义和法治精神的道德话语对这一发展变迁进行了解释。④虽然这一论断具有一定的语境化合理性，但事实上，早在1906年清末修律时，沈家本在奏请清廷审批的一份奏折中，就建议设立法律援助；国民政府时期，也曾立法设立过类似于法律援助的“指定辩护”和“法律扶助”制度；新中国成立后，1956年10月，司法部《律师收费暂行办法》规定了律师免费或减费给予法律帮助的范围，规定对经济确有困难的，律师可以免费提供服务。⑤然而，这些移植于西方国家的法律文本并没有存活下来并作为一项制度被贯彻实施。其实一个社会往往并不缺乏变革的观念，所缺乏的常常是变革的条件。法律制度是镶嵌在社会有机体之中的，如果将“法律援助制度”的确立与变迁仅仅归结于道德观念或意识形态的解释，那么必然会忽略或低估更为重要的物质基础的巨大影响与制约。纵观西方国家法制变迁史，法律援助的兴起与发展不仅是一个理论和观念问题，而且是一个经济、政治和社会的历史问题。具体而言，法律援助案件质量的高低不仅与援助律师的职业能力和社会责任有关，而且与一个国家的财政能力和律师资源有关，这恰恰成为制约我国法律援助案件质量提高的主要条件。1．案件补贴激励的有限性法律援助制度的产生意味着，任何人要获得司法正义是需要支付成本的。我国法律援助的财政拨款一直在增长，2013年财政拨款总额已达16．29亿元，人均法律援助财政拨款1．21元。①若与有关国家相比，则显得十分不足。譬如，按照人均法律援助经费测算，英国2005年为498．22元人民币，为世界第一位；其他如荷兰2006年为235．55元人民币、澳大利亚2005年为152．46元人民币、美国2005年为115．98元人民币、韩国2007年为7．36元人民币。②无论中外，案件补贴对援助律师都具有直接激励作用，但是过高的法律援助成本也困扰着各国政府。③近年来，受金融危机的影响，西方国家法律援助经费有所缩减，导致社会律师强烈不满。④事实上，我国自法律援助制度建立以来，一直面临着经费短缺、援助律师资源不足与巨大的法律援助需求之间的矛盾，通过低成本的方式迅速扩大法律援助受益面是发展初期的必然选择，然而资源约束不仅限制了我国法律援助覆盖的广度也影响了法律援助案件质量的深度。以我国当下的综合国力，适当提高对法律援助的财政投入具有可能性与现实性。但是法律援助毕竟是一项公益事业，案件补贴不可能达到市场化的律师收费标准。问题的关键还在于，高补贴是否一定能与预期的高质量合拍也有待验证。一项基于“金钱激励与表现”的行为经济学研究表明，对于需要认知能力的工作，金钱激励是一柄双刃剑，过高的激励会分散人们的注意力，反而降低工作业绩。⑤因此，于决策者而言，对于补贴的激励作用需要有清醒的认识，而对于如何满足这些要求则需要有清晰的概念。当然，即使政府提高经费投入，决策者仍然面临着扩大法律援助覆盖面与提高法律援助案件质量之间的权衡。基于此，大幅度提高案件补贴在短期内并不具有可能性。2．援助律师资源不足且分布不均截至2012年底，我国律师数量为232　384名，每1万人口平均拥有1．6名律师。人口律师比最高的是北京市，每1万人口拥有11．7名律师；全国每1万人口中拥有不足1名律师的省份尚有安徽、青海、甘肃、贵州、江西、6个省、自治区。⑥不仅如此，一项2007年的实证研究表明，我国律师资源主要集中于东南沿海发达地区和大城市，而贫困县则非常少。⑦这种律师资源地区分布不均的状况近年来并未改变，即使位于发达地区的浙江省，截至2014年6月，仍有7个县（市）只有一家律师事务所，有8个县（市）律师人数不足10人。⑧从近年全国法律援助工作统计分析看，在中西部律师资源不足的地区，基层法律服务工作者办理了一半左右的法律援助案件。由于现代社会中专业化知识和技能的相对垄断性导致律师职业的自主性特点，⑨律师资源的短缺致使地方政府在与援助律师的博弈中呈现出一种微妙的关系。C市某山区县的一名司法局长告诉笔者：“我们经常告诫律师和法律工作者应承担一些社会责任，但我们不可能过分要求卷宗质量，重点是保障完成援助任务”。

（二）制约条件下的制度选择

任何法治都是有“语境”的，当下我国法律援助案件质量治理的正式制度只能在预算约束和援助律师资源不足且分布不均的条件下进行选择。此外，法律援助案件质量监管还面临着独特的问题，在市场化的法律服务领域，主要依靠利益驱动的市场信誉去保障服务质量，而法律援助缺乏这些保障，一个重要的弥补机制是地方政府的监管，即获得援助律师行为的信息并进行奖惩。然而，监管的有效性依赖于援助律师行为的可观测性和可验证性。可观测性意味着他人可以观测到援助律师的行为及其结果，可验证性则指援助律师的行为可以在监督者面前予以证实。这两个条件既意味着监管需要支付高昂的信息成本，又意味着法律规制的边界。①1．推荐规范化的服务标准从2009年司法部明确提出逐步健全和完善法律援助质量评估体系建设以来，各地先后从接待咨询、受理、审查、指派、案件办理和案件监督方面探索制定规范化的服务标准。在各地实践的基础上，2012年司法部出台的《办理法律援助案件程序规定》从受理、审查、承办三个方面对办理法律援助案件的业务规程作出了规定，要求会见受援人制作会见笔录、必须向法庭提交书面辩护或意见、根据需要依法进行调查取证、向受援人通报案件办理情况和答复询问并制作通报情况记录、结案之日起30日内提交案卷材料、案卷材料审查齐全的支付办案补贴，等等。面对“粗疏”的行为规范，有学者建议应当进一步细化法律援助案件质量标准，加强全过程严格监管，②但是，如何科学地细化法律援助案件质量标准和加强过程监管有一个“度”的把握问题。譬如，2002年制定的英格兰和威尔士法律援助《专业质量标志标准》已经作过3次修改，该标准有7大项，共68小项，这种过于细化的监管机制导致“用于人员机构运转的资源与用于一线服务的资源不成比例”，由于成本太高，因此即使一些西方发达国家也不愿采取类似措施；并且可以观察到的是，严格的过程监管导致援助律师“倾向于重点关注可估量的工作、注重程序多于注重结果”，这样反而可能降低法律援助案件的质量。③当然，这并不意味着完善规范化服务标准不重要，但若严格的过程监管无法落实，反而会影响制度绩效；目前我国的主要问题是对违反法律援助程序规范的援助律师缺乏惩戒规定和执行程序，这应是当下制度改革与完善的主要内容之一。2．重点加强对受援人、法官和检察官的回访进行过程监管信息不对称是监管面临的主要困境，如何获得援助律师的行为信息，目前采用的“卷宗抽查”是一项成本较低的措施，但这种方式所能获得的信息不仅不全面而且其真实性也令人怀疑。在司法部的推动下，近年来各地进行了一些探索，诸如“庭审旁听”、“第三方专家评审”、“受援人意见反馈”、“办案人员回访”等。④“庭审旁听”、“第三方专家评审”等方式需要耗费大量成本，很难大规模开展。由于受援人、法官和检察官能够直接观察到援助律师的行为，因此应当将其作为获取信息的主要来源，并且可以采取回收服务质量跟踪卡、电话回访、网络回访、上门回访等多种方式，以弥补“卷宗抽查”的不足。但是在地方政府、援助律师和受援人三者的博弈中，由于法律援助的无偿性和受援人知识与资源的匮乏性，仅仅基于司法正义的理念赋予贫弱者获得司法救助权利的抽象表达，无法提供给受援人任何实质性的博弈能力，因此，如何从受援人处获得有效信息也是一个必须面对的问题。一方面，可以采取直接给受援人发放诸如“法律援助律师服务告知书”之类的书面资料，也可以通过“公共法律教育”①的方式对重点人群进行宣传。另一方面，基于制度均衡理论，有些国家在法律援助费用上实行受援人分担制度。②我国可以考虑对于民事法律援助案件，根据不同受援人的贫困程度或收入状况、受援人实际获得经济利益的大小等确立相应的费用分担机制，这样不仅可以部分缓解政府法律援助经费的不足，而且有助于克服受援人的“感恩心理”，从而促使援助律师办好法律援助案件。当然，对受援人提供的信息有时也需要鉴别，可以综合“卷宗抽查”、法官和检察官回访的信息进行综合评估，必要时可以辅以庭审旁听、第三方专家评审等方式。3．适地适时引进法律援助公开竞争机制近年来，一些地方推行的“法律援助点援制”是指受援人在法律援助机构公布的援助律师名单中选择承办人。如果在“法律援助点援制”中整合进援助律师公开的竞争性选拔机制，那么可以考虑作为购买“法律援助公共服务”的一种方式予以推广。向社会购买“法律援助公共服务”就是通过公开的竞争性选拔，运用合同对法律援助的事项和内容（权责配置）、援助律师事务所或援助律师的绩效评价标准（质量标准）与考核办法、终止或撤销法律援助服务资格的情形（惩罚规则）等予以明确。其实，并非所有的律师都不重视法律援助，而是这种没有区别化与竞争性的法律援助模式既不能带来较高的收益也无法带来更多的社会声誉。引进竞争机制的关键是，在适当提高案件补贴的情形下，通过公开选拔，区分援助律师与普通律师的不同角色，将可能提升法律援助所带来的社会责任感和社会声誉，为律师事务所和援助律师拓展其他法律服务产生积极影响。③通过利益激励和信誉机制的约束来提高法律援助案件的质量，比单纯的正式制度约束更加有效。当然，这种方式仅仅适合于具有较多援助律师资源的城市地区。

五、结语

法律援助案件质量问题看似一团乱麻，但制度变迁的可能与路径是以现实的困境与所有制约条件之间的紧张与互动为基础的。循着这一思路，本文解释了导致法律援助案件质量问题正式制度层面的不足及其制约条件，并试图提出一些有针对性的建议。正如巴泽尔所谓的“每个人都是其人身资产的所有者”④那样，如果非出于本人意志，行为无法支配，那么行为规范将只能诱导而不能强制人们选择社会所希望的行动。不仅如此，法律实施是有成本的，在预算约束和律师资源不足的条件下，法律援助案件质量监管规定（与任何其他法律一样）不可能被完美地执行；况且我国还存在着一些其他制约条件，如主要依赖科层制的质量监管机制内部，在缺乏有效选举监督与权力制衡的制度框架下，几乎难以完全克服体制内自身监督的不足，因此单纯依靠法律援助制度本身无法克服所有正式制度存在的问题。另外，由于援助律师的行为并不具有完全的可观测性和可验证性，也决定了法律援助案件质量的治理机制必须依靠法律、信誉机制、道德及其他社会规范的综合治理。当前采取的一些措施与手段，譬如对援助律师进行培训、开展公共法律教育、扩大法律援助自愿者队伍、拓展经费来源的社会渠道等，均值得坚持或强化。但是，由于法律援助的公益性与律师服务市场化矛盾的根本对立，法律援助案件质量很难完全达到市场化法律服务的质量水平。这样的结论或许有点令人沮丧，但并不意味着我们无法作为，事实上我们一直在路上。

作者：黄东东