试述制约大中型灌区可持续发展的几个问题

【摘 要】针对灌区管理存在基础设施薄弱、灌区民主管理体制有待健全等问题，要实现可持续发展必须从政府主导、多部门合作，有效推进灌区改革等方面人手。

【关键词】灌区管理；可持续发展；规范化

1. 实现灌区可持续发展还面临许多困难

1.1 灌区基础设施薄弱的状况并未根本改变 （1）我国大中型灌区大多建于上世纪五、六十年代，限于当时的历史条件，许多工程设计标准低，配套程度差，加上建成后管护经费不足，老化失修严重。10多年来，大中型骨干工程配套与节水改造使部分灌区基础设施得到一定程度改善，但由于历史欠账多，资金投入少而分散，灌区骨干工程老化失修、功能衰减的状况并未得到根本扭转，田间工程不配套和老化破损问题更加严重。中型灌区工程状况更加不容乐观。

（2）增强农业综合生产能力，保障国家粮食安全，提高农民收入，改善生态环境，需要进一步夯实大中型灌区为主的农业基础设施，提高灌溉用水效率与效益，促进灌区现代化和农业现代化建设。

1.2 推进灌区管理改革面临诸多“瓶颈”。

（1）“两费”落实不理想，减员增效与就业安置矛盾等问题制约了体制改革向前推进。“两费”落实不理想主要原因是一些经济欠发达地区财政承受能力有限，另外，有些地方政府重视不够，对灌区的公益性定位认识不足，对需要增加事业编制和财政支出不支持，影响了管理体制改革顺利推进。

（2）现状条件下灌区自身利益与农业节水的要求存在矛盾。目前，水费收入是大中灌区维持正常运行的主要经费来源，而绝大部分灌区主要为农业灌溉服务，节水后水费收入随供水量的减少而减少，而且灌区为节水还要付出一定的人力、物力和财力，节水的社会要求与灌区管理单位的直接利益不协调，影响其节水的积极性。另外，有些灌区同时承担城市、工业和生活等部门供水任务，在来水量有限的情况下，受利益驱动，有时会挤占灌溉用水。

（3）推进水价改革面临“两难”局面。一方面由于执行水价达不到供水成本，而且水费收入受年际降水丰枯的影响波动较大，另一方面，受粮食生产效益低、农民对水价承受能力有限以及目前国家实行的惠农政策等因素制约，提高灌溉水价面临很大困难。

（4）用水户协会参与管理受到工程条件与运行经费制约。目前，农民用水户协会参与灌溉管理与自主管理的能力不强；用水户协会缺乏足够的运行经费支持，人员待遇低，消弱了协会的管理与可持续发展。

1.3 占用灌溉水源和灌排设施得不到合理补偿。 由于灌区内城市与工业用水占用、上游条件变化以及水污染的影响，灌溉用水保障受到不同程度的威胁，同时，随着社会经济发展与城镇扩大，灌区不少灌排设施被占用。

1.4 灌区民主管理体制有待健全。 目前，有的灌区管理赋予符合新时期的职责，仍在发挥着重要作用，而有的灌区已经名存实亡。对如何正确处理灌区专管机构与地方政府有关部门、农民群管组织的关系，以及骨干工程与田间工程的关系感到困惑。如何建立适合于当前灌区管理需要的民主管理体制，有效协调灌区利益相关者的关系，促进灌区良性发展，需要合理的制度设计与政策支持。

2. 建议

针对大中型灌区发展中面临的突出问题，应采取以下措施。

2.1 政府主导、多部门合作，有效推进灌区改革。 灌区管理体制涉及面广、工作量大，单靠水利主管部门和灌区管理单位本身不可能成功完成这项艰巨任务。必须以政府部门为主导，将灌区管理改革作为政府工作的重要内容之一，发改委、财政、人事、社会保障、税务等部门协同配合，分工负责，共同研究解决改革中的问题，出台配套政策，积极有效推进改革。

2.2 建立稳定的投入保障机制。

（1）应该按照出台的中央1号文件精神和农村工作会议精神，建立与大中型灌区重要农业基础设施定位相适应的稳定的长效投入机制。

（2）对于大型灌区，一是中央应加大财政投入力度，适当减少地方匹配比例，特别是对粮食主产省和地方财政困难省份，适当加大中央财政投资比例；二是以目前投资为基数，在每年的中央财政收入增加额中拿出一定比例资金，逐年增加存量，缩小需求差额；三是加大地方配套投资政策落实力度，针对承诺配套而又配套较差的省份进行重点督查，建立地方配套资金落实保障机制，确保大型灌区节水改造的可持续性。

（3）对于中型灌区，加大国家农业综合开发项目对重点中型灌区节水改造的投入力度，此外，启动一般中型灌区节水改造，同时，积极争取将中型灌区节水改造列入国家基本建设投资计划。

（4）同时，将已改造骨干工程控制范围的田间工程改造纳入中央小型农田水利资金一并考虑，结合小型农田水利补助资金以及支农、国土整治等其他渠道资金，逐步加大田间工程改造投入，建立中央补投入与群众投劳投资相结合的有效机制，使田间工程改造与骨干工程改造同步推进，发挥灌排工程整体效益。

2.3 进一步健全完善相关政策法规。 应该在国家层面统一界定灌区性质和经费政策。灌区以灌溉供水服务为主，虽然具有供水功能，也有水费收入，但其服务于农业与农民，属于弱势产业与弱势阶层，由于政策原因灌区水价达不到成本，政策性亏损严重，不可能实现自收自支，应该针对灌区的特殊情况，从国家层面明确灌区定性与相关政策，促进灌区良性发展。对于兼有提供工业与城市供水服务的灌区，合理定性，制定政策，使灌区能够优化配置有限水资源，以工业城市水费收入弥补农业水费不足，维持正常运行管理。尽快修改完善《灌区管理办法》。通过灌区管理办法进一步明确新形势下地方政府、水行政主管部门、灌区管理单位和群管组织在灌区管理中的职责、权力与义务，理顺管理关系，规范管理行为。建议《灌区管理办法》修改完善后由国务院或国家发改委、财政部、水利部等有关部委共同颁布，增强其法规地位。针对目前占用灌溉水源与灌排设施突出的问题，尽快修改完善《占用农业灌溉水源及灌排工程设施补偿办法》，明确要求各地制定相关配套政策，保护农业基础设施。

2.4 进一步开展重大专题问题研究。 灌区发展涉及到国家粮食安全、农民增收、生态健康、社会和谐稳定等诸多方面，应该从解决“三农”问题、建设节约型社会和小康社会的战略高度审视大中型灌区发展的重要性，从全面、系统、综合的角度研究解决灌区改造与灌区管理问题。针对灌区定性与产权制度改革、农田灌溉水权制度、农业灌溉水价合理补偿机制、灌区改造投资政策与机制等灌区管理中的重大问题开展专题调查研究，取得成果，指导实践。必要时针对重大关键难点问题，请人大、政协等组织专题调研，摸清情况，提出解决对策，在国家层面出台重要政策文件，促进灌区可持续发展。针对灌区节水改造与生态环境关系、灌区节水改造新技术应用、灌区内水资源合理配置、灌区工程与管理综合评价、灌溉用水效率与效益评价等重要技术问题，组织专家开展深入研究，为灌区节水改造提供技术指导。在灌区信息化试点建设中，加强技术指导与技术培训，不断提高灌区信息化建设水平。

参考文献

[1] 孙爱国.大中型灌区可持续发展研究[J]水利科技与经济2012（6）.