青少年宫免费开放刍议

[摘要] 各级政府投资兴建的青少年宫是公益性事业单位,公益性是青少年宫的根本属性。伴随社会主义市场经济的转型,青少年宫教育这一特殊的教育形态面临着诸多的生存和发展问题。其中,“青少年宫是否应该收费,收费是否会影响其公益性”这一问题,是目前制约青少年宫生存和发展的关键。从调研实践出发,系统梳理和思考青少年宫的免费开放问题,希望能助力于青少年宫的免费开放进程。

[关键词] 青少年宫 免费开放 收费 公益性

青少年宫与祖国同生共长,走过了60多年的发展历程,是我国社会主义教育体系的重要组成部分。在60多年的辉煌历程中,国家出台了一系列有关青少年宫等未成年人校外活动场所建设和管理的政策性文件,都特别强调青少年宫的公益性,明确指出青少年宫是公益性事业单位。伴随改革开放和社会主义市场经济的转型,青少年宫在新的时代背景下开始出现各种新的收费现象,面临着新的发展问题。收费问题引起社会公众的质疑,影响着免费开放的进程。

一、青少年宫免费开放情况

目前,从全国青少年宫系统来看,总体上是三种情况:一是极少数场所如上海卢湾区青少年活动中心、辽宁鞍山市青少年活动中心等完全免费开放;二是绝大多数青少年宫是事业单位,开展了部分免费项目,同时对于培训等进行收费;三是在事业单位改革的过程中,少数青少年宫完全走向市场,转制成为企业,如绵阳市少年宫。

1.完全免费

目前,我国实行完全免费的青少年宫不多,主要以上海卢湾区、静安区的青少年活动中心,辽宁的鞍山市青少年活动中心等为代表。

(1)免费开放的主要形式

第一,场馆免费开放。活动室、展览室以及各种设备设施向青少年免费开放,安排教师为青少年免费培训和辅导。如卢湾区青少年活动中心5个互动展示厅、青少年科技探索馆,全年免费开放,两年来参观人数都达到20万人次以上。

第二,培训免费。免费培训项目包括艺术类、科技类、体育类等。如鞍山市青少年活动中心开展的培训项目有舞蹈、声乐、美术、书法、乒乓球、武术、钢琴、电子琴等。

第三,公益性活动免费。在满足青少年兴趣培训的同时,青少年宫也开展了大量的公益性活动,包括文艺演出、各类比赛、社团活动、社会实践等。如鞍山市青少年活动中心成立了青少年活动中心少儿艺术团,下设舞蹈团、合唱团、表演唱团、器乐团、武术队、乒乓球队、三棋队,所开展的活动不收取任何费用。

(2)促成免费开放的实现因素

目前,这些青少年宫之所以能够实现免费开放,取决于以下几个因素。

第一,当地政府的高度重视。政府重视是青少年宫免费开放进程得以实现的重要保障。卢湾区青少年活动中心隶属于卢湾区教育局,免费开放得到了上海卢湾区政府的高度重视。鞍山市青少年活动中心创建于上世纪60年代。从2009年起根据鞍山市政府《关于取消和停止征收457项行政事业性和其他收费项目的通知》精神,鞍山市青少年活动中心培训费被列为停止征收项目,面向全市广大青少年全面实行免费公益培训,全部场馆免费对青少年开放。

第二,教育经费的保障。经费保障是青少年宫能够实现免费开放,并得以运行管理的关键。卢湾区青少年活动中心的经费所需由教育局全部承担,教育局在经费投入上的“三个确保”,即确保专项活动经费、确保日常管理经费、确保教师收入提高,是活动中心能够取得目前成果的关键。鞍山市青少年活动中心属全额拨款事业单位,政府每年拨付活动中心的人员经费、工作经费和专项经费。

第三,与学校教育紧密衔接,努力整合社会资源。卢湾区青少年活动中心根据中小学科艺发展的现实需求为出发点,与学校二期课改德育、科技、艺术等拓展型、研究型课程相对接,为中小学提供“菜单式课程服务”,各中小学可以根据活动中心提供的这一“菜单”,将学习兴趣相同或相近的学生编成相应的“科艺兴趣班”,到活动中心免费接受培训。活动中心还积极整合各种社会力量发展优势项目,如借助高校科技力量,把中心的机器人项目做大,借助上海市音乐家协会儿童专业委员会的力量,与他们联合办学,提高舞蹈队、乐队、合唱队的水平等。

2.部分免费

目前,政府提供的支持不能有效满足青少年宫用于培训教师和教学配套设施方面的资金投入,这就使得青少年宫在运营方面不得不对部分课程以及实践活动制定相关的收费标准,导致大部分青少年宫只能部分免费开放。

(1)阵地场馆部分免费开放

由政府提供的场地和设施支持齐全,且配套设施使用周期长,坏损率低,所需教师辅导资源少的阵地场馆有条件提供免费开放,如棋类活动教室、计算机教室、展览室等。

(2)部分培训或活动免费

我国的青少年宫服务青少年的手段和途径主要是培训和活动。全国范围内的青少年宫开展的培训,极少有免费的,而个别的活动因为有了政府的资金投入或是经过了某种程度上的资源整合,实现了面向青少年免费开展。可从整体来看,这种免费的活动数量少,无法满足青少年全面成长的需求,这些活动或培训项目可分为以下几个方面:

一是群文、社团活动的免费。青少年宫组织开展的艺术、科技、体育方面的社团活动和群众性文化活动,除到国内其他城市和参加国际交流活动时收取部分成本费外,正常的展演、交流活动基本上不收费。目前,大部分青少年宫都有自己的社团组织,这类社团开展的免费活动已基本形成品牌,成为青少年宫的重要服务项目。

二是在节假日开展的免费活动。各地青少年宫在儿童节、少先队建队节、植树节、母亲节、国庆节等节假日面向少年儿童开展的文艺演出、书画展览、各种比赛以及名师讲座等活动都是免费的。资金来源主要有与政府职能部门联办、与社会其他机构合办、自筹资金举办等。普遍做法是向上级主管部门争取专项经费来解决部分交通、午餐、宣传方面的费用。

三是面向弱势群体提供的免费服务。青少年宫减免了特困家庭、下岗职工、进城务工农民子女参加培训的费用。近年来,有的青少年宫创办“流动青少年宫”,到偏远的农村为青少年提供免费的教育服务。

四是成长教育类项目的免费服务。许多青少年宫开展了向家庭教育、学校教育渗透的公益性讲座和培训等引导青少年成长的项目,内容包括青春期教育、青少年心理辅导、青少年自理自护能力培养、预防青少年犯罪、青少年人生规划以及如何正确使用互联网等,这类公益性项目是基本不收取费用。

五是免费承担上级主管部门和政府部门安排的活动。对于政府部门提出的环保、减灾、防灾等专题夏(冬)令营活动以及青少年国际文化交流活动,青少年宫都是免费组织少年儿童参加。

二、青少年宫的收费情况

青少年宫的经费性质分为全额拨款、差额拨款和自收自支三种。全额拨款和差额拨款均属国家财政拨款,只能满足青少年宫在编人员的支出、办公所需及部分活动的开展,而要开展丰富多彩的群文活动、坚持阵地免费开放、添置教学硬件设备、改善教学环境等,只能通过适当收费来补充。青少年宫收费多是为了弥补活动项目需要支出的各项费用、弥补运营经费不足。青少年宫收费主要是部分培训、部分活动、幼儿园和学前班、配套服务、游乐收费等。

1.培训收费

培训服务是青少年宫传统的核心工作内容,也是最受未成年人及其家长欢迎的服务项目。按照青少年宫行业评价的通常做法,培训服务开展得好与劣、参加培训人数的多与少基本代表了青少年宫的工作品质。青少年宫培训收入所得,在满足自身需要的同时,能够大大提升公益服务水平和社会美誉度。青少年宫的培训收费不以营利为目的的,常规培训课时费相对其他社会力量办培训是非常低的。培训虽是收费服务项目,但由于在服务未成年人成长成才方面发挥着不可替代的作用,所以已成为行业最具竞争力的服务项目和最有影响力的服务品牌。

目前,青少年宫普遍存在收费培训的情况,也是社会和媒体最为关注的,青少年宫也一度被称为“培训宫”、“艺术学校”等。青少年宫的培训主要集中在学科、科技、体育、艺术、技能等方面。其中,文化课、体育、艺术培训是青少年宫培训的主要项目。从各青少年宫的报名情况看,文学、数学思维班等培训班,在很大程度上仍是学校语文课和数学课的延伸,有助于各级各类的学校考试,因此也成为了最热门、最普及的培训项目。而科技、体育则相对冷门。应试教育渗透下的培训班虽不能说完全走向素质教育的反面,但已经偏离了素质教育的轨道,迎合了当前急功近利的教育误区。

2.活动收费

青少年宫收费的活动主要是夏(冬)令营活动和国内外文化交流活动。各类夏(冬)令营活动和青少年的国内外文化活动是通过收取一定地食宿、交通费来保证活动的正常开展。

3.幼儿园和学前班收费

目前,很多青少年宫都开办有幼儿园和学前班。开办幼儿园、学前班发挥了青少年宫的校外教育优势,满足了市场需求,提升了青少年宫整体服务能力和品牌知名度。开办幼儿园、学前班已经成为青少年宫的重要服务品牌,并且普遍按照物价部门审定的收费标准进行收费,得到了服务对象的认同。

4.配套服务收费

青少年宫从完善服务、提高服务品质出发,在开展好培训、活动的同时,开展了配套的餐饮,学习用品、纪念品、礼品等的售卖等,有的还将个别闲置空间有偿租用,这类配套服务是收费的。

5.游乐项目收费

游戏娱乐是青少年宫的重要活动内容。目前,很多青少年宫都有游乐设施项目,一方面,这些游乐设施因涉及到维护和保养费用;另一方面,因客观条件限制,也需要考虑设置门槛,所以对青少年是收费的,但所收费用低于成本费用。

青少年宫的大部分收费项目的收费标准,多是依据物价部门价格指导,参照市场收费情况和市场规律来制定,并报物价局、工商备案的。青少年宫收取的费用并不用于分红,许多青少年宫作为事业单位,实行“收支两条线”,收费的主要支出是人员经费开支(特别是外聘教师的课时费)及日常办公、维持场馆的能源费用、青少年公益活动成本支出(如文艺演出、书画展览、各种比赛,以及演出服装制作、新节目创编等)、设备设施的购置维修更新保养(教学硬件的添置、教学楼的修缮、教学环境的改善)、特殊青少年群体减免费用等,用青少年宫主任们的话讲,就是“以收益养公益,以实业做事业”,真正体现青少年宫的公益性。

三、制约青少年宫免费开放的条件

相对于社会力量开展的青少年校外活动,青少年宫建设和运营的资金为财政拨款,来源于公众。随着国家综合国力的增强,特别是近年来国家对博物馆、爱国主义教育基地等一系列青少年活动场所都实行了免费政策,这无形中也给青少年宫这一功能作用类似于博物馆、爱国主义教育基地的社会服务机构带来了一定的压力和思考。青少年宫免费开放,目前普遍存在以下五个方面的制约因素。

1.各级党委和政府的重视

从目前我国青少年宫免费开放的实践经验来看,各级党委和政府的重视是青少年宫免费开放的重要保障。在上海、广州、深圳等经济发达的大城市,地方政府将少年宫的建设作为提高政府公共服务水平的重要举措,视为本地区社会发展和进步的重要标志,投入了大量资金建设了一批少年宫。然而,一些地区并没有将青少年宫的建设和管理纳入当地经济发展规划,并没有认识到青少年宫在青少年教育中的重要性。因此,在财政投入和政策支持上力度不大,严重制约了青少年宫的免费开放进程。

青少年宫之所以没有引起各级党和政府的重视,与青少年宫的属性、定位有很大关系。目前,青少年宫普遍存在属性、定位不清的问题。有的青少年宫是一般性的事业单位,有的是教育事业单位,有的是企业,有的是文化单位。对青少年宫属性、定位不清,导致教育目标不明,公益性体现不强,直接导致政府对青少年宫建设和管理重视不够、投入不足。如有的少年宫大搞培训,把少年宫变成了艺术学校、舞蹈学校、体育学校等,成为校外补习班基地,直接为应试教育服务,偏离了青少年宫的教育内容,淡化甚至取消了其教育内涵,遭致社会的不断质疑。

2.财政经费的保障

财政投入与经费保障是青少年宫进一步发展的主要制约因素,是青少年宫建设和运营的前提条件。尽管中央文件明确要求各级政府切实保障未成年人校外活动场所运转、维护和开展公益性活动的经费,但是,青少年宫经费普遍缺乏保障。对于全额拨款的青少年宫,财政拨款主要用于在编人员的基本工资,不包括活动开展费用和运营费用;对于差额拨款的,财政拨款仅限于部分在编人员的基本工资,不包括其他在编人员的基本工资和运营成本、办公经费、培训活动成本等;对于自收自支的,所有运转、维护、活动开展的资金均需自筹。总体说来,政府财政投入不足,使得青少年宫缺乏经费保障。

经费不足直接导致青少年宫场所数量有限;设备设施陈旧,得不到及时更新;员工工资水平低,吸引不了优秀师资,留不住人才,人才储备欠缺;限于资金能力,免费活动成本难以保障,也无力研究开发青少年服务项目等一系列问题,严重影响着青少年宫免费开放的进程。

3.统一规范的行业标准

2006年中央4号文件明确指出,要“制定《未成年人校外活动场所公益性评估标准》,从服务对象、活动内容、时间安排、服务质量、经费使用等方面设置相应指标,定期进行考核、评估”。然而,目前仅有北京、上海、浙江出台过地方性行业标准,全国还没有出台统一的行业标准。1995年,国家教委、、全国妇联等七部委联合颁布的《少年儿童校外教育机构工作规程》,经过六十多年的发展,也不能适应时代和工作的要求。现在各宫开展的培训活动及青少年活动营地的建设、活动组织等,都是根据自己的实践经验自发开展。

任何一个行业要实现长远发展,必须有专业的行业标准。缺乏行业标准,势必会造成行业发展水平参差不齐,难以形成一种联动发展的势头,从整体上制约着青少年宫的发展。由于没有统一规范的行业评定标准,有的青少年活动营地被划为宾馆饭店类,按照宾馆类进行行政管理,包括治安、税务、工商、环保等,严重制约了青少年营地的发展。因为缺乏统一的行业标准,也使得各级政府在进行经费支持和实施各种优惠政策时无据可依,导致青少年宫经费缺乏,免费开放进程受阻。

4.专业化的师资队伍

青少年宫以培养合格的建设者和接班人为根本,教师的教育水平和精神状态对于青少年的成长成才具有关键作用。专业化、高水平的师资队伍是保证免费开放质量的人力资源。调研发现,目前青少年宫的师资队伍建设主要存在以下问题,严重制约着免费开放的进程。

第一,教师职称评定没保障。青少年宫的教师职称比较复杂,有群文系列(文化局代评)、政工师系列、会计系列(考试)等。由于职称评定的种类较多,多数是代评且按照教育或群文专业的考评条件要求,缺少校外教育的特点,使得测评人员的名额和机会减少,出现不公平现象。青少年宫尚未形成教师及管理者的职称评定体系,特别是团属青少年宫,既不属于教委系列也不属于文化序列,其专业职称评定工作一直没有得到很好的解决。

第二,教师工资标准不统一。有的参照学校教师的工资标准,有的参照事业单位工作人员的工资标准,还有的参照企业标准。教师工资标准的不统一跟所属系统有很大关系,教育系统所属青少年宫的教师工资标准参照学校教师的工资标准,共青团、妇联和科协等其他系统所属青少年宫的教师工资标准有的参照公务员,有的参照事业单位,还有的自主制定,并没有统一的标准。

第三,兼职教师的管理机制未形成。专、兼职队伍结合是青少年宫的一大特点,兼职教师来源多元,所占比例较大,长期以来一直是青少年宫的重要工作力量。对于兼职教师队伍,目前许多地区仍然没有形成统一的管理办法,缺乏一套针对兼职教师的培训、评价和奖励、继续教育机制。部分地区还限制优秀教师利用节假日在团属青少年宫场所兼职授课,客观上影响了团属青少年宫兼职教师队伍的质量。青少年宫真正免费开放后,如何保障兼职教师队伍的稳定,是青少年宫师资队伍建设面临的关键。

5.充足的校外教育资源

2006年,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见》指出,未成年人校外活动场所存在“总量不足,分布不均,发展不平衡……等问题”。据有关资料统计,全国青少年宫等活动场所有5000多个,大部分场所的建筑面积不足1500平方米,而少年儿童一年中有半年多时间是在校外度过的,84%的成长空间在校外。无论是东部发达地区,还是中西部地区,青少年宫等校外活动场所数量远远不够。

我国青少年宫等校外活动场所不仅数量不够、规模不足,资源特别是优质教育资源,更是缺乏。在天津、杭州、广州等少年宫,热门专业报名很难,须提前一年半预约,一些学生家长感觉,读少年宫艺术班难过上大学。一方面,是青少年宫数量少,参加青少年宫活动的人数多;另一方面,是青少年宫的教育资源有限,这一矛盾制约了青少年宫的免费服务。面对供不应求,青少年宫工作者担心,在政府投入不足的情况下如果免费开放,过度使用会加速青少年宫设施的损毁,教学质量的下降,造成更加突出的供需矛盾。

四、青少年宫实现免费开放的路径

从制约青少年宫免费开放的条件来看,青少年免费开放的实现,一方面需要政府的重视和政策、经费等的支持;另一方面需要青少年宫积极主动加强与共青团、少先队组织的有效衔接,通过活动体现政治属性,提高服务质量。两者相辅相成,缺一不可。

1.政府财政拨款

政府有责任为青少年提供全面成长和发展的环境,如果将这种责任委托给青少年宫,那就需要为青少年宫提供与之相匹配的资金、场地、人员、政策、环境等配套资源,否则这种免费就会丧失原来的初衷和本意。大部分青少年宫都存在资金短缺无法满足青少年需求的问题。满足青少年多样的发展需求是政府的职能所在。青少年活动场所作为为广大青少年服务的公益性机构,其建设初衷和各项活动的开展,都是紧紧围绕公益性原则。因此,青少年校外活动场所,其建设和维护应有政府投入资金。如采用自筹或是其他方式,则其公益性的原则和立场有可能发生改变或错位,反而无法实现为青少年健康成长服务的职能。

解决青少年宫免费开放的根本路径是加大对提供公共服务的青少年宫的资金投入,确保青少年宫的建设费用、人员经费、运行费用、组织开展各项公益性活动有基本的资金保障。各级政府应把青少年宫的纳入当地国民经济和社会发展总体规划,把青少年宫场所运转、维护和开展公益性活动的经费纳入同级财政预算,切实予以保障,并实行支持公益性未成年人校外活动场所发展的统一的税收优惠政策。

2.政府购买青少年宫服务

青少年宫教育能够提高青少年的综合素质和创新能力,为青少年人才的培养奠定基础。青少年宫教育关系到青少年的成长成才,培养青少年是国家大事,政府责无旁贷。政府应成为青少年宫教育服务供给的主体,通过购买青少年宫教育服务,降低青少年个人接受青少年宫教育的成本,从而为更多青少年享受优质校外教育资源提供切实保障。

各级政府要把青少年宫纳入公共教育服务体系,通过全额购买、购买服务成本、资助补贴、项目奖励等方式,购买青少年宫的教育资源。青少年宫也应主动对接政府关注民生、服务社会的职能要求,精心设计打造政府关注、青少年需求的优质教育服务项目,提高服务质量,打造服务品牌,积极争取政府购买服务项目的面和力度,把青少年宫的服务项目免费提供给青少年。

3.政府职能部门的政策支持

青少年宫教育是一种社会教育,青少年宫的阵地在社会,需要各个政府职能部门的支持、配合,各政府职能部门也拥有对青少年进行社会教育的职责。青少年宫要积极与政府职能部门沟通,承接各政府职能部门的教育职责,共同营造政府支持、关心青少年校外教育的良好社会氛围。

青少年宫要争取财政部门的政策支持,设立专门的校外教育经费附加,保障青少年宫的经费所需,逐步增加对新建项目地区,特别是贫困地区的财政转移支付,确保已建项目持续运转。针对财政保障不足的情况,允许各地在坚持公益性原则的情况下,制定有偿服务政策,规范青少年宫的收费行为。

青少年宫要争取教育部门和人事部门的政策支持,进一步明确青少年宫,特别是团属青少年宫教师、管理人员队伍的待遇职称,参照教育系统或学校的职称评定办法,结合未成年人活动场所教师和管理人员队伍特点,制定相关评定标准,畅通教师和管理人员的职务评审渠道,为未成年人活动场所吸引、培养优秀人才提供良好环境。

4.社会大力支持

青少年宫作为一种社会机构,承担着对青少年进行社会教育的职责。青少年的教育,是全社会的共同责任。在我国教育经费不足尤其是校外教育供给严重不足的情况下,仅靠政府投入青少年宫教育服务是不够的,也是不切实际的。伴随社会经济的发展,社会上有越来越多的人愿意投身青少年教育事业。现实的做法是在争取政府政策支持、财政保障、购买青少年宫服务、支付大部分青少年宫教育服务费用的同时,要尊重社会力量的意愿,让他们参与到青少年教育中来。

青少年宫要利用自身的品牌优势和活动优势,通过社会募集、社会捐助、社会合作等方式,积极加强与拥有广泛社会资源的企业、社会组织等的联系沟通,争取公益性活动的社会支持,在合作中实现双赢、多赢、共赢,实现资源整合。一方面,扩大资金来源,减少政府压力;另一方面,扩大活动空间,丰富活动内容。

中国青少年宫协会是全国青少年宫系统的最高行业协会,青少年宫要加强与行业协会的沟通交流,在中国青少年宫协会的组织、引导下,反映行业诉求,整合各种社会资源,争取社会组织和相关研究机构及专家学者的支持。中国青少年宫协会应牵头,在总结各地已出台的相关评估标准的基础上,尽快制定青少年宫行业标准,明确青少年宫的属性、定位、职能、责任主体、规范管理等基本内容,为青少年宫行业整体效能的发挥畅通道路。