拆迁钉子户的生产机制:不平等的示范和倒逼效应

摘 要： 基于对中部某县拆迁纠纷的田野调查，本文发现钉子户和其他拆迁户之间的“补偿差异”正在成为主导征地拆迁走向的一个关键变量，这一差异产生了“不平等的示范和倒逼效应”。而夹在中央政府和拆迁户之间的基层政府因为缺少“拔钉子”的手段，而无力应对这一困局。结果拆迁户人人争当钉子户，以避免自身利益的“相对剥夺”。实践中，种种怀柔政策或者强拆之举，不是鼓励了钉子户的缠闹逻辑，便是加剧了征地拆迁中的矛盾冲突。这一现象促使我们重新思考转型时期的国家社会关系和基层治理方式，后者正是宏观制度设计在微观经验层面得以“贯彻”的社会基础。

关键词： 拆迁；补偿差异；相对剥夺；冲突升级

中图分类号： D630；F299.2 文献标识码： A 文章编号：2095-5103（2016）04-0035-（07）

DOI：10.19299/ki.42-1837/c.2016.13.004

进入21世纪以来，随着城市化进程的加速，征地拆迁引发的官民矛盾成为社会的新热点和百姓维权的新焦点。对此，一种普遍的观点认为，征地拆迁中存在的不平等的利益分配格局是导致官民矛盾的制度性根源。而唯有从制度上规范征地拆迁中各个环节的操作，大幅提高征地拆迁的补偿标准，让老百姓享有更多的利益，才能化解矛盾，还人们一个和谐的社会。2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号）和2015年出台的《农村土地征收补偿最新标准》遵循的便是上述思路。

作为宏观制度设计，这一思路的立论前提是：征地拆迁补偿偏低是导致官民矛盾频发的诱因。这一判断大体符合我们的直觉。但在微观经验层面，这一判断需要我们进行如下追问：第一，除了较低的补偿标准，是否还有其他导致官民矛盾的变量？第二，如果存在这样的变量，它是如何发挥作用的？或者说基层政府是否有办法使其不发挥作用？上述两个问题绝非可有可无。因为如果存在导致官民矛盾的关键变量，且为我们的制度设计所忽略，其结果可能是制度设计的失败；即便只是存在另一个尚未被我们重视的一般变量，也可以对当前的制度设计起到补充作用。基于此，本文将主要就这两个问题，结合我在中部某省某县级区为期8个月的田野调查谈谈自己的看法。分析发现，钉子户和其他拆迁户之间的“补偿差异”正在成为主导征地拆迁走向的一个关键变量，这一差异产生了“不平等的示范和倒逼效应”。而夹在中央政府和拆迁户之间的基层政府因为缺少“拔钉子”的手段，故无力应对这一困局。结果拆迁户人人争当钉子户，以避免自身利益的“相对剥夺”。在实践中，种种怀柔政策或者强拆之举，不是鼓励了钉子户的缠闹逻辑，便是加剧了征地拆迁中的矛盾冲突。这一现象促使我们重新思考转型时期的国家社会关系和基层治理方式，后者正是宏观制度设计在微观经验层面得以“贯彻”的社会基础。

一、论理的名堂：亏众不亏一

如何论理，是百姓告官的一门学问。就征地拆迁而言，论理便是找到可以博弈的空间。征地拆迁中的博弈空间究竟在哪，首先是一个需要在经验层面澄清的问题，否则我们无法搞清官民双方究竟围绕什么来博弈。不可否认，现有的征地拆迁补偿并不合理，但是这是否是经验层面导致官民矛盾的主要原因呢？一个很好的反例是，近年来，征地拆迁的补偿标准不断提高，但随之而来的官民矛盾却并没有消减之势。为了搞清楚这个问题，我对搜集的该区自2006-2010年总共114个由官民矛盾引发的征地拆迁上访案例进行了分析。①结果发现一个十分有趣且令我惊讶不已的现象：除了一个上访人明确在上访材料中提到希望提高征地补偿标准外，其他大多数上访材料所反映的矛盾主要集中在自己是否得到补偿，以及补偿（相对他人）是否合理这两类问题上。

对此，我专门走访了当地的被拆迁户。得到的答案是，“我们普遍对拆迁标准不满意，但反映问题需要有个‘说法’。” 这里的“说法”，用当地的一句俗语概括，就是“亏众不亏一”。 更具体地说，标准低是一个普遍事实，它针对的是所有被拆迁户。这种情况下，抱怨、发牢骚，甚至骂街都很普遍，但据此挑战补偿标准却难以成功。后者很容易被“噎”回去：“别人都没吭声，你瞎喳喳什么？” 但是，如果有了某某作为参照物，那就有了“论理”的空间。这也解释了我为什么经常在材料中看到 “路东（南）住户得到了补偿，路西（北）住户没有得到补偿”“要求一视同仁”等字样。因为这里，亏的已经不是抽象的“众”，而是具体的“一”了。都是一样的“老少爷们”，“为什么你得到了补偿，而我却没有？”“为什么你的补偿高，而我的补偿低？”这些问题成为困扰被拆迁户并主导其行动逻辑的一个重要因素。

那么，被拆迁户可以拿出来“论理”的博弈空间都有哪些呢？在实践中，土地价格是一视同仁的，人们虽有不满，但没有挑战的余地；土地面积也是固定的，没什么可讲的；地上附属物，比如青苗、大棚、树木等是第一个可以“论理”的内容，但在地上附属物实行包干之后，因为人人都一个价，大家往往也无话可说。极个别种了昂贵经济作物，因此得到更高补偿的，因为大家都看在眼里，便也难有异议；最后，大家博弈的空间主要集中在价值更高，个体差异性也更大的房屋上。而被拆迁房屋，除了商品房，大部分的自建房都存在违章问题，这给本来就困难重重的拆迁又增加了一个可以“开口子”的变量。

在实践中，可以“开口子”的变量有：建房材料和装修好坏、（违章）面积多少、房屋地段、房屋用途等等。这其中，建房材料和装修好坏可以量化，博弈空间有限；房屋地段也不难找到定价标准；房屋用途因人而异补偿不同，用来住人是最普遍的，家里有体弱多病的老人，可以借机多要一些，但通常博弈空间不大。极个别的情况，比如家里有脑瘫的儿子或者患癌症的妻子，需要巨额医药费的，可以以此主张自己的利益最大化，但这种情况本身不具有普遍性，其他人无法效仿，也较难质疑补偿是否公平；用来养殖也比较常见，根据所养动物的差异补偿各异。我见过最特殊的一家养的是信鸽，一方面信鸽不能轻易换地方，另一方面信鸽如何估价并没有权威的标准，结果久拖不决。不过实践中这类情况少之又少，就算该户最后获得了巨额赔偿，其他人往往也难有异议。大多数养殖户养的是普通的鸡鸭猪羊，因为确实是有看得见的“东西”在，多给些补偿其他人也没有太大意见，关键看各家各户如何与政府博弈。上述博弈空间的存在，主要以个殊性为特征。各家情况不同，相互之间难以比较，但同时又都有可以摆得上台面的“理由”，这至少在逻辑上为政府救助其困难提供了一个自圆其说的“说法”。

虽然征地拆迁中可以论理的名堂很多，但最令政府头疼的无疑是违章建筑的补偿，这是近年来困扰城郊和农村征地拆迁的“老大难”问题。一方面，违章建筑十分普遍，只要是自建房，并且盖得起房的人家，几乎百分之百都存在违章。另一方面，违章建筑的成因错综复杂，难以治理。[1]有的违章建筑确实情有可原，比如家里添了人口娶了媳妇，又没有多余宅基地，只好在自家的房子上加盖，或者私买他人的宅基地建房。虽然这种刚性需求的人不是很多，但只要有人开这个头，就有其他人跟风。理由大同小异，现在没添人口很快就会添，现在没娶媳妇过两年就会娶。城管既无力管理，也拉不下脸来管理，给了这个方便，就要给那个方便。加之自身收入微薄，结果腐败在所难免，违章建筑也越盖越多。以前，人们不愿意花钱给违章建筑办合法手续。近年来，随着征地拆迁的推进，政府几乎不再给自建房办“户口”，结果即便想让自己的建筑不违章，也没有了可能。加之不断有人因为违章建筑而拆迁致富，导致更多的人跟风投资“种房子”，最终导致今日几乎家家户户都存在违章的局面。

“违章建筑”令政府头疼的原因主要有三：首先，补偿违章建筑几乎是一种“空手套白狼”的买卖，效仿者众多，政府可能付出高昂的成本；其次，补偿违章建筑这种违法在先的行为，对政府的公信力是一大挑战；最后，违章建筑的普遍存在，使政府的补偿行为不再向对待其他个殊性问题时那样容易找到可以借用的“名目”。对此难题，政府如何破解？

二、“挤牙膏”与“种房子”：不平等的示范与倒逼效应

“种房子”并不是一开始就有利可图的。最开始，该区政府对待违章建筑的态度是一律不补偿，这是一种带有惩罚性的处理方式。因为违章建筑是有成本的，即便它常被人们戏称为“地下无桩，墙上无窗，砖里无浆，夜里无光”的“四无”产品。 但是，这种处理方式架不住民怨沸腾，不断有因此上访者，于是，不补偿改为救济。这是一种很模糊的说法，往往闹了的被拆迁户才有，而且闹得越凶给的越多，所谓“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”。

这种“挤牙膏”式的做法至少有两大弊端：第一，对政府的诚信和权威都是很大的损害；第二，对其他被拆迁户是一种示范甚至是倒逼。两项相加，一方面让被拆迁户认为“政府就像一个轻佻的小媳妇，出尔反尔不说，人人都还可以摸一把”；另一方面又对身处征地拆迁情境中的每个人形成一种无形的压力。做老实人，吃经济亏不说，还可能被人嘲弄；做钉子户，既有利可图，也可以消除物质上蒙受“相对剥夺”所带来的焦虑。我把这种现象称之为“不平等的示范和倒逼效应”。

所谓“示范”效应，是因为身处征地拆迁的情境中，每个人不可避免地与他人处在“集体磨合”（milling）和“社会感染”（social contagion）的过程之中。①因此，钉子户的行为很快就会为其他人所知晓。如果说，人们对钉子户第一次胜利还带有怀疑和观望态度，那么随着不断拆迁，不断有钉子户胜利的消息传来，人们在多次的“集体磨合”过程中，就会不断增强钉子户可以成功的信念，而这种信念在人们之间通过各种方式传递，很快就会“感染”到身处该情境中的每一个人。至此，钉子户的正示范效应开始产生并扩散。与此同时，钉子户胜利还会带来政府缺失诚信且软弱可欺的负示范效应。一正一负此消彼长的两种示范效应的合力，使得身处拆迁情境中的每个人都开始跃跃欲试。

所谓“倒逼”①效应，则是由被拆迁户主观上的行为动机缺失和客观上的物质利益的“相对剥夺”共同造成的。首先就主观动机而言，在较为理想的情况下，人们可能自律，所谓“君子爱财，取之有道”。这里的“道”便是一种客观而不以主观转移的价值。不过在经历了去意识形态化、市场化和物质化的多重洗礼之后，今天的人们更可能秉承的动机是一种道德机会主义，即趋利避害、权衡利弊、机会主义式地选择自己的行动。很显然，道德机会主义的主观动机要脆弱于自律，它更依赖于制度性的他律，即当他人可以从其不道德行为中获利或免于惩罚时，自己也就没有履行道德行为的充分动机。反之，如果令行禁止，一视同仁，则自己也会选择履行道德行为。具体到“种房子”，一旦有人成功获利，其“示范”效应就会传染到身处拆迁情境中的每一个人，并对其履行合法行为的动机产生“倒逼”效应。其次，除了这种主观行为动机之外，被拆迁户在客观上承受的物质利益的“相对剥夺”，也是造成倒逼效应的重要因素。拆迁过程中，耗到后面的被拆迁户往往可以以自己的违章面积置换商品房，而前期迁出的被拆迁户则只能以违章面积换取相当于成本的货币补偿。考虑到当地人均商品房均价3000/平方米左右和户均违章面积大多在50平方米-100平方米左右的事实，前期迁出的被拆迁户可能蒙受的利益“相对剥夺”可多达十几到几十万。如果再考虑到被拆迁户中多是农民和小商贩，这种“相对剥夺”几乎是其一生积蓄。在如此巨大的物质利益“倒逼”之下，能抗拒不做“钉子户”的，不是圣人也就只能是了。

自此，“不平等的示范和倒逼效应”完成了生产钉子户的过程。很显然，政府的“挤牙膏”策略是导致这一效应的主要原因。问题在于，政府同样是理性行动者，为何会选择如此“馊主意”呢？

三、两头不讨好：夹在中间的基层政府

解释基层政府何以出此下策，我们需要一个“国家-基层政府-公民”的三方互动框架，来分析各自的行动逻辑和力量对比。[2]

作为规则的制定者，国家倾向于制定亲民的规则以维护其执政合法性，但同时又无法承受大量伸冤者涌现的事实，因此，通过“属地管理”这条紧箍咒，将矛盾层层压到基层。而这其中，有些矛盾并不是基层政府可以解决的，比如涉及到征地拆迁项目审批等环节的瑕疵，问题的根源往往在于上级政府和开发商那里；有些矛盾是任何政府都无法解决的，比如，个别钉子户的漫天要价。同时，为了防止基层政府的不轨行为，国家在不断畅通民意表达渠道的同时，又不断地限制和束缚基层政府的权力。结果是国家做人民的“亲人”，而权责极不对称的“基层政府”往往只能选择做人民的“恶人”。

作为规则的矫正者，当前的群众大多早已不是集体化时代那些需要依靠单位或者公社才能生活的职工和农民了。去集体化和市场化使得他们更少依赖、也更少畏惧基层干部。来自中央的惠民政策和法律也赋予了他们更多与基层政府博弈的权利。更便利的流动性使得他们可以轻易躲开基层政府的稳控。[3]此外，来自媒体、NGO和公知们的支持，使他们很容易找到对抗政府的盟友。[4]总而言之，今天的被拆迁户已经在形式和实体上越来越接近现代国家的公民了，他们的手中有着远比以前更为强大的“权力”，这使他们有了更大的利益博弈空间。

作为规则的实施者，基层政府就像一个两头不讨好的夹心层。①一方面，基层政府必须同时完成上级交办的促进经济发展、提高民众生活、维持社会稳定和解决社会冲突的各种指标，而这些指标有时候根本是自相矛盾的。比如要经济发展，就要招商引资；要提高民众生活，就可能涉及棚户区改造。而这些项目都需要征地拆迁，而征地拆迁就涉及巨大的利益分配，而利益重新分配必然导致社会矛盾的产生。如前所述，有些矛盾的根源并不在基层政府，但解决矛盾的担子却又实实在在地压给了基层政府。而另一方面，随着政治控制的松绑和经济社会转型，群众对基层政府的依赖度大幅降低，基层政府之前所惯常使用的治理资源和治理方法基本失效，而新的方法却在致力于进一步捆绑基层政府的手脚。上述“国家―基层政府―公民”三者之间权力关系的变化正是导致基层政府治理钉子户时往往束手无策的结构性原因。

更具体地说，基层政府的拆迁策略，被媒体和学界列举了很多，但在上述结构性变迁面前，真正有效的所剩无几。我们首先来看“软”策略。最常用的是“关系施压”。但现在的拆迁户没有几个仅凭亲戚朋友的人情、关系就能做通工作的。以前或许可以，那是因为人与人之间的互相依赖程度更高。更狠一点的是“株连”，动用在政府部门工作的亲属去做工作。但事情到了这一步性质已经变了，因为不管成功与否，这种策略的实质都是“利益交换”。如果动员成功，亲属保住工作，没准将来升迁，这是相对于拆迁损失的补偿；如果动员失败，亲属丢了工作或者政治前途，但在拆迁补偿上就肯定能捞回一笔。其实，“关系施压”成功的例子，主要也是因为存在利益交换，“关系施压”不过是一种压价手段。

至于没有利益交换的“硬”拆迁策略，奏效的可能性更小。当前可以使用的“硬”手段主要包括行政拘留和依法强拆。行政拘留时间短，处罚轻，对于钉子户起不到威慑作用，反而容易落下把柄。依法强拆同样面临很大风险，实践中往往是迫不得已的下策。因此，只要钉子户不在与政府博弈的“走钢丝”过程中出昏招，基本上都可以获得自己满意的结果。

因此，看似五花八门的拆迁策略，最终有效的只有一条：利用一切可能的手段压价，压价不成花钱摆平。这是一条典型的“潜规则”，即以制造麻烦的能力决定利益分配。结果，越能巧妙地制造麻烦的钉子户，越有可能获得最大化的利益。至此，拆迁中出现了潜规则替代明规则，制造麻烦的能力替代正义的现象。很显然，这样的口子一开，势必在钉子户和一般拆迁户之间产生不平等。而这样的不平等，如前所述，进而会在拆迁户之间产生“不平等的示范和倒逼效应”，结果是人人争当钉子户。

四、国家与社会：解题的两种选择

行文至此，我们澄清了本文开头的两个问题：第一，被拆迁户之间的“补偿差异”是另一个主导征地拆迁走向的关键变量，这是单纯提高征地价格所无法解决的问题；第二，当前的基层政府，在“国家―基层政府―公民”的三分权力格局中，靠“拔钉子”从而解决“补偿差异”的权力资源越来越少，以至于不得不动用威逼加利诱的潜规则。

第一个问题说明，我们在关注应该如何在政府和拆迁户之间分配土地利益的同时，还必须思考土地利益如何在拆迁户之间合理分配的方法。后者并不是一个只要把蛋糕做大就自然能解决的问题。因为即便被拆迁户的那一部分蛋糕更大了，如何满意地分下去仍然是一个问题。甚至有可能因为蛋糕更大了，会变得更加难分。就我的观察，农村近年来征地拆迁，随着补偿价码的不断提高，家人邻里反目成仇的不在少数。很多时候，在被拆迁户之间分蛋糕比确定政府和被拆迁户的分配比例更具挑战。

第二个问题说明，当前的政府无法有效地完成这一任务。对此，有观点认为，分蛋糕最理想的方式就是要让“吃蛋糕的人”（社会）自己分，仍然有纠纷的话，诉诸“仲裁者”（法院）解决，而政府作为利益相关方，就应该不介入或少介入。

然而，本文前面的分析已经指出，征地拆迁不是分蛋糕。蛋糕只是解决大小问题，而（面积）大小问题，恰恰是征地拆迁最容易解决的，困难在于各种各样个殊性的博弈空间。其中有些是法律规章无法统一规定而必须灵活掌握的，比如解决各个家庭迥然不同的“生活困难”，而这又恰恰是中国国情所必须面对的。这意味着，即便有了独立且权威的司法机构，在国情面前也无能为力。让社会自己消化这些个殊性问题如何呢？这确实是历史上行之有效的一种做法，问题是今天那样的“社会”何在呢？一些地方的拆迁也确实在尝试这样做，将整村的拆迁包给村里能人去完成。结果往往是黑社会重新介入进来，主导拆迁的利益分配。

这些现实意味着，在中国现有的国情下，基层政府恐怕难以置身征地拆迁事外。法院或社会力量一旦解决不好，出了问题，最后还必须政府来善后。因此，如何分配国家和社会在征地拆迁中的角色和功能，仍然是一个值得继续思考的问题。在我看来，社会可以在听证、估价、媒体监督等方面充分发挥作用，将司法程序引入拆迁也是一种有益的尝试。此外，如何定位基层政府的角色，赋予其与职责相称的权力，也是一个迫切的问题。中国无论在历史还是当下，都有强调“政绩合法性”的传统。“政绩合法性”主要体现为民生和安定，而非仅仅是程序性的选举。传统时代，如果说我们尚有较为强大的社会力量帮助国家分担“政绩合法性的压力”，但在今天这种压力则几乎完全担在了基层政府的身上。对此，呼吁或鼓励社会力量的成长，并无法在短期内替代基层政府的职能，而基层社会纠纷的多样和琐碎，也不是形式理性化的司法能够解决的。因此，至少在涉及征地拆迁这类重大的关涉民生和社会稳定的公共事务上，基层政府应该也必须发挥作用。

参考文献：

[1] 吴毅：《小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，生活・ 读书・ 新知三联书店，2007年版。

[2] 贺雪峰：《国家与农民关系的三层分析：以农民上访为问题意识之来源》，《天津社会科学》2011年第4期。

[3] Chen， Xi. Social Protest and Contentious Authoritarianism in China. New York： Cambridge University Press， 2012：60-65； O’Brien， K. J.. Rightful Resistance.World Politics，19996， 49（1）：31-55.

[4] 吕德文：《媒介动员、钉子户与抗争政治：宜黄事件再分析》，《社会》2012年第3期。