深圳市政府雇员制探析

摘要：政府雇员制是新公共管理理论指导下政府人事制度改革的大胆尝试。自2002年6月《吉林省人民政府雇员管理试行办法》出台，招聘首批政府雇员之后，上海、武汉、珠海等全国许多地方也纷纷试行政府雇员制。深圳市于2004年8月1日起实施政府雇员制，7年下来，深圳政府雇员制实施效果如何和改革发展困境引起了社会的广泛关注和探讨。

关键词：政府雇员 雇员管理 薪酬体系

一、深圳市政府雇员管理现状

深圳市政府雇员分为高级雇员和普通雇员。高级雇员是指市政府为提高行政机关、事业单位管理和服务水平的特定需要而决定雇用的高级专业人才。普通雇员是指机关、事业单位因承担阶段性任务、专项任务，或完成单位内部工勤辅工作而雇用的人员。普通雇员根据岗位不同，分为专业技术岗位普通雇员、辅助管理岗位普通雇员和工勤岗位普通雇员。雇用雇员采取公开招聘的方式，雇员实行合同制管理，雇员的工资，由雇用单位根据雇员岗位的性质、工作量等实际情况具体确定。雇员的考核以雇用合同为依据，根据雇员的工作实绩进行考核，雇员考核分优秀、合格和不合格三个等级。雇员年度考核和雇用期考核的结果，作为雇员续聘、工资、奖惩的依据。

据统计，截至2011年末，深圳市行政机关共聘用普通雇员1899人，其中高级雇员2人，专业技术雇员257人，辅助管理雇员1286人，工勤雇员354人；事业单位共聘用普通雇员1922人，其中专业技术雇员1019人，辅助管理雇员737人，工勤雇员166人。

二、深圳市政府雇员制特点

深圳市推行雇员制，是想借鉴发达国家和香港的经验，引入市场化、契约化管理理念，打破原有的行政事业单位人员终身制，改变能进不能出、难以流动的弊端，提高公共部门行政效能。深圳市政府雇员制在设立之初，就有着与中国其他已试行雇员制地区相比不同的特点。主要体现在：

1.在全市行政事业单位推行，不仅在行政单位。目前中国试行雇员制的地区，雇员制应用范围不尽相同，有的地方雇员仅服务于一项工作，有的地方雇员仅限于政府某一部门，有的地方雇员仅参与政府某一领域的业务工作。深圳市推行的雇员制在全市行政事业单位展开，而不仅仅局限于行政单位或某项工作。

2.各单位雇员有独立的编制名额，严格按编制执行。中国试行雇员制的其他地区，如在吉林、扬州和长沙，雇员不占行政编制，珠海雇员占用行政编制。深圳市各单位雇员名额，由各级编制部门根据各单位的机构规格、编制、工作需要等综合因素考虑，予以核定，并严格按编制进行雇员的招聘，不得超编和无编使用雇员。雇员编制独立设置，作为机构特殊岗位的人员补充。

3.高级雇员可以担任行政职务，行使行政管理权。中国试行雇员制的其他地区，无锡、珠海的雇员不具有行政职务。根据制度设计，深圳市雇员制中的高级雇员可以担任行政职务，从事行政管理工作，行使特定的行政管理权。

4.所有行政事业单位辅助管理、工勤岗位逐步推行雇员制。以往政府的工勤岗位等辅岗位的工作人员纳入公务员或职员行列管理，造成政府人才浪费大、行政成本高、冗员众多。深圳试行雇员制目标之一就是解决上述问题，在所有行政事业单位的辅助管理、工勤岗位逐步推行雇员制。

三、管理实践中的主要问题及原因分析

为规范政府雇员管理，深圳市政府先后出台了《深圳市机关事业单位雇员管理试行办法》、《深圳市机关事业单位普通雇员管理实施细则》、《深圳市机关事业单位高级雇员管理实施细则》、《深圳市机关事业单位普通雇员招聘实施细则》一系列雇员管理制度。这些制度在雇员的定义、分类和配置、雇用程序、合同等诸多方面做出了规定，对实践中雇员的管理具有现实的指导作用，但在几年管理实践探索中也逐渐暴露出许多问题。

1.雇员薪酬体系不合理，市场化精神得不到体现。政府雇员制的理念之一就是引入市场化，把市场用人机制引入机关，淡化政府机关的官本位色彩，提高政府行政效能。将雇员薪酬水平与市场接轨，根据岗位的性质、责任和难易程度分类，因事设岗，因岗用人，并根据人才市场价格的实际情况确定其薪酬水平。深圳市雇员的薪酬实际情况是：普通雇员薪酬结构设计单一，薪酬管理未与技术等级、年功、学历等因素挂钩，不能充分体现激励原则；高级雇员薪酬也未能与市场完全接轨，无法体现高端、稀缺人才的真正价值。因此，深圳雇员工资的实际情况是一些高端人才薪酬水平不高，另一些低端人才的薪酬水平也不低。在部分单位，雇员与公务员从事同样的工作，有的甚至工作任务和工作量超过公务员，导致同工不同酬。

2.政府雇员管理不够规范，公平、公正性受置疑。深圳市雇员制实施的前几年，普通雇员招聘实行一批一考一招的办法。2009年7月出台了《深圳市机关事业单位普通雇员招聘实施细则》，普通雇员招聘改为持证上岗，即统一参加年度普通雇员基本素质测试，取得《深圳市普通雇员基本素质测试合格证》，凭《合格证》到招聘普通雇员单位应聘，参加一系列公开招聘程序后录用。调整后的普通雇员招聘方法优化了原有招聘方法，应聘人一次取得《合格证》后可在两年有效期内在未被聘用的情况下应聘任何满足条件的岗位。然而公开招聘的资格审查、适岗能力测评、面试等环节由雇用单位自行组织完成，这也给雇员管理不规范带来了隐患。实践中也确实存在一部分单位在雇员招聘中、任人唯亲、将一些不适合或无法胜任岗位尤其是专业技术岗位要求的所谓人才招录到雇员队伍，而那些真正年轻有为、有专业技术、有责任心的人才被拒之门外。政府雇员制的公平、公正性越来越受到社会的置疑，大众的诟病。

3.政府雇员的权责界定不明确，存在行政合法性风险。深圳市雇员不仅服务于综合管理部门，执法部门也配有雇员岗位，从事辅助执法岗位。这就带来在执法过程中权责界定不明确的问题，政府雇员本身是否具有相应的执法权、权力范围如何、承担何种责任、雇员与公务员之间的关系与界限等，在目前均未有明确的法律予以界定，在实际工作中存在行政合法性风险。

4.雇员制遵循的契约化精神受到挑战。政府雇员与受雇单位间以订立的合同为依据，形成雇佣关系，这体现了雇员制所遵循的契约化精神。从2007年南山区人事局、南山区图书馆和曾受到广泛关注的“深圳首批政府雇员”之间因解聘要求几十万元精神补偿费而进行四次协商未果的事件不难看出，在雇员解聘上政府所面临的困境，所遵循的契约化精神受到挑战。正因为政府是一个特殊部门，当把企业管理的一套管理办法或模式引入政府时，这些在企业行之有效的办法、模式就会失灵或受到阻碍。

四、完善深圳市政府雇员制的对策

1.建立科学合理的政府雇员薪酬体系。建立科学合理的雇员薪酬体系，充分体现市场主导作用。自2004年普通雇员制设立以来，深圳分别于2007年、2009年、2011年3次提高普通雇员工资福利性经费核拨标准，普通雇员收入有明显提高，但雇员的薪酬问题仍没能得到很好解决。在政府雇员薪酬体系的建立上，应当根据分类管理原则，结合雇员种类和从事的岗位，制定雇员岗位阶梯序列；将薪酬与技术资格、年功、考核等因素紧密挂钩，实行绩效工资考核管理，形成有效的激励机制；根据人才市场的具体行情确定薪酬标准，该高的要高上去，该降的要降下来；薪酬标准确定之后，还要根据市场变化及时进行调整。

2.建全科学的标准和程序，规范政府雇员管理。随着政府雇员制适用范围和领域的推开扩大，如何规范政府雇员管理，减少用人上的任人唯亲，，在政府雇员的聘用、考核、晋升等多个环节，都应建立科学的标准和程序。对政府雇员的聘用、评价不能由领导个人说了算，可以通过专家组或中介组织等方式，对其进行科学化、社会化、专业化评价。建立相应的监督机制，对政府雇员管理尤其是招聘环节更好地监督，规范政府雇员管理。

3.完善政府雇员分类管理，合理界定政府雇员权责。对政府雇员权责界定不清的问题，可以通过进一步完善政府雇员分类管理，如借鉴香港管理办法，将雇员主要界定为应付短期、非全职、以及无需长期或者永久保留人手的工作需要，其聘用期限一般不超过3年，也不享受任何公务员福利。根据实际工作的特点，对各类雇员的权力和责任予以明确，划清雇员与公务员之间的关系和权责。

4.推动政府雇员制法制化建设，依法管理政府雇员。在我国国家公务员暂行条例明确了公务员和政府的权利和义务，而政府雇员制则是依照劳动合同来规范政府和雇员双方的权利和义务，在法律上一般是按照劳动法来约束双方的行为。虽然深圳市出台了一系列雇员管理办法及实施细则，但也只是停留在制度、办法层面，一旦出现问题和纠纷，其行政合法性所依赖的法律依据不足。目前我国还没有关于政府雇员制的相关法律规定，深圳可充分发挥特区立法权的优势，尽快着手建立健全政府雇员制的法律法规建设，为政府雇员制的推行提供法律保障。

参考文献：

[1]潘晓东.深圳市政府雇员制存在的问题及对策探讨[D].中国政法大学,2011