农村城镇化经济社会调研

城市是各种生产要素和产业集聚的重要载体，加快推进城镇化是扩大内需、优化资源配置、发展农村和富裕农民、全面建设小康社会的必由之路。党的十六大指出：全面建设小康社会必须抓好八项任务，其中之一就是“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程。”“要坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”从近期来看，加快农村城镇化，可以启动农村市场、扩大内需、拉动经济增长。从长远来看，农村城镇化是中国社会经济发展的必然趋势，是中国农村实现现代化的必由之路。农村城镇化的发展对打破城乡二元社会经济结构，缩小城乡差别，促进城市化和工业化协调发展，在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置，有着不可估量的重要意义。因此，我们必须充分认识推进农村城镇化的重要意义，增强推进城镇化的信心，明确推进城镇化的目标，落实推进城镇化的措施，不断加快推进农村城镇化，为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，促进农村经济社会和谐发展、共同进步。

一、*旗城镇发展现状

乡镇机构改革后，全旗15个乡镇苏木中，有建制镇7个，集镇8个，城镇密度为每千平方公里0.96座。*年—*年全旗小城镇建设投资达8.31亿元，城镇发生了日新月异的变化，已成为拉动全旗经济发展新的增长点。新惠城区建设了惠文广场、绿珠生态园、第三水源、污水处理厂、新化路大桥、党政综合楼等一批重点工程，完成了大部分主街路改造和小巷治理，开发了武安小区、兴宝家园、永安小区等一批住宅小区，初步形成了一河两翼的城市框架和三横四纵的道路格局，有效改善了城市功能，提高了承载能力。以各乡镇苏木政府所在地为主体的小城镇建设力度不断加大，收效明显。*年全旗城市化率达到20.23%。*旗在推进农村城镇化进程中，取得了一定的成效，但与发达地区及全市城镇化平均水平相比，还有较大差距，全旗城镇化水平还相当低，存在着一些不容忽视的问题。

（一）小城镇数量少，人口规模偏小。在7个建制镇中，新惠城区总人口为5.6万人，建设用地面积6.8平方公里；其他6个建制镇人口均在1万人以下，其中人口在5000人以上的仅有金厂沟梁和四家子镇2个，分别为6215人、6139人，长胜、四道湾、下洼和贝子府等4个建制镇实际常住人口不足3000人。*旗建制镇规模普遍较小，小城镇人口规模与土地规模相脱节，造成土地资源使用效率低下，导致城镇聚集功能难以实现，公用基础设施规模效益难以发挥。

（二）小城镇经济实力有所增强，但聚集能力较弱。*年我旗工业总产值上千万元的镇很少，仅有新惠镇、金厂沟梁镇、四家子镇、贝子府镇。同时，许多乡镇所在地依主要公路而建，一条路，几里长街，服务半径小，对附近的农民缺乏足够的吸引力，生产要素聚集水平低，城镇工商业发展聚集效应不明显，城镇辐射力有限，难以产生集聚效应。

（三）小城镇产业结构调整有所进步，但结构不合理尚未根本改观。城镇化是工业化的结果，只有随着工业化的成熟，城镇化步伐才可能加快。目前，我旗城镇之间横向联系较差，经济结构层次低，产业结构调整力度不够，缺乏相应的产业支撑。各乡镇基本都以农业经济为主，性质相近，产业结构雷同，分工不明确，农业集约化程度低，各自的地方优势和特长没有得到充分发挥。乡镇企业规模小，数量少，效益差。*年，全旗一二三产比重为46：23：31，小城镇工业化水平低于30％。小城镇的工业化水平滞后，制约着城镇化进程，要达到自治区提出的47％的城镇化发展水平，还有相当大的距离。

（四）小城镇基础设施有所改善，但建设资金不足难以保证其发展。近年来，我旗先后实施了道路硬化、环境绿化、街面美化、卫生洁化、夜景亮化、电话普及化等工程，城镇基础设施得到了较大的改善，出现了几个功能较为齐全、设施较为完善、环境较为优美，相对具有时代气息的新兴小城镇。但是从总体上看，我旗小城镇基础设施建设相当薄弱，多数镇没有排水系统、污水及垃圾处理系统基础设施，环境污染隐患大，影响了农村经济可持续发展。基础设施滞后问题主要是资金不足，我旗小城镇基础建设资金主要靠乡镇政府自筹或农民、企业集资，资金渠道较为单一。而政府多为吃饭财政，在小城镇建设中对公共设施等公共产品的投资能力严重不足，基础设施欠帐多。为了促进拆旧建新，往往配套费减半征收或免收，其它建设基金如“城市建设维护税”、“公用事业附加费”等也未用于基础设施建设，而小城镇建设专项贷款优惠政策未出台。地方政府发展招商引资，鼓励集体，个人及社会参加小城镇基础设施建设等投资机制不健全，成为制约小城镇基础设施建设的“瓶颈”。

（五）小城镇规划建设向纵深推进，但配套改革滞后于形势发展。我旗在小城镇建设体制上，严格遵循“统一规划，合理布局、综合开发、配套建设”的原则，自1985年开始小城镇规划编制工作，1989年，全旗小城镇基本完成第一轮粗线条规划，*年又进行了部分小城镇规划调整、完善，其中四家子、长胜、四道湾子已完成了编制任务，贝子府、下洼、金厂沟梁也将于近期完成。此轮规划的修编随着农村经济和小城镇建设的发展，注重规划的科学性和超前性，做到高起点，高标准。但是在推进小城镇建设过程中，小城镇配套改革滞后问题日趋突出：一是农村土地承包期虽延长30年不变，但土地使用权流转市场尚未正式建立。二是随着小城镇建设步伐加快，农村大量剩余劳动力进入城镇务工经商，事实上脱离农业生产，但若迁移户口成为城镇居民，怕失去生活来源，不愿放弃承包土地，故存在“两栖”阶层。三是乡镇企业地域性仍难突破，加之乡镇企业在乡村占用集体土地和使用当地劳力比城镇所用代价要小得多，从而使之难以向小城镇集中。四是新土地法颁布后，新增建设用地费税加重，建房审批手续和建材手续繁杂，影响农民到镇区建房的积极性。

*旗在推进农村城镇化进程中也有一些动力。一是来自利益驱动，吸引农业劳动力向城镇集聚。我旗城乡之间存在着二元经济结构，城乡居民在收入上有着较大的差距，*年城镇居民可支配收入为6122元，农民人均纯收入为2626元，城市居民在就业、收入、娱乐、文化生活方面对农村都有不可抗拒的吸引力。二是大量农村剩余劳动力迫使到农业外寻找就业空间。按当前的生产力水平计算，全旗有近15万人的剩余劳动力。三是农民自身价值观念的转变。随着农民收入和生活水平的逐步提高，农民对生存和发展的需求层次也越来越高，要求改变生活环境的内在动力促使农业人口向非农产业转变，向城镇集聚。四是全旗正在发展中的农牧业产业化也将推动农村城镇化的进程。

二、把握原则，明晰思路，明确推进农村城镇化的工作目标

发展小城镇并不是简单地把农村人口往镇区集聚，而是要让农民进得来，留得下，稳得住，有事做，生活有保障。要运用市场规律，通过政策引导，让农民真正感到进城有甜头，做事有劲头，发展有奔头，自觉自愿到镇区落户，安家立业。按照这一思路，*旗确定了今后一个时期推进农村城镇化的指导思想：即从*旗经济社会发展水平、前景和城镇格局现状的特点和问题出发，遵循全旗经济社会发展的总体战略，在综合考虑区域产业开发战略及实现战略而引起的城镇空间格局变化的基础上，把追求全旗的整体经济效率化、环境优良化、社会公平化放在中心位置，坚持旗域城镇多元化的发展，以新惠城区建设为重点，组织各具特色的城镇区域，寻求各自发展的产业依托。立足现实，合理调整乡镇产业布局，逐步形成以新惠镇为中心的分工合理，城乡一体化的旗域城镇体系。紧紧抓住规划、建设、管理、经营四个环节，加快推进城镇化。加强城镇规划，完成城镇近期建设规划、专业规划和详细规划，规范规划管理，严格执行城镇规划。继续大力加强城镇基础设施建设，不断提高城镇承载能力，为加快城镇化进程打造坚实的基础平台。加大招商引资，加快房地产开发，促进城镇二三产业的快速发展，促进城镇人口聚集。继续实施城镇绿美亮化工程，提高城镇品位。建立城镇建设多元化投资机制，拓宽投资渠道。加大财政投入，以财政投入带动民间资本进入城镇建设领域。

今后一个时期的主要发展目标：根据*旗旗域城镇的现状特点和发展阶段，以新惠镇为中心，四道湾子、四家子、下洼、贝子府、长胜等6个建制镇为重点，以国省县道等主要交通线路的沿线乡镇为纽带，形成一个中心城镇发育完全的城镇体系。发挥群体优势，促进经济发展和生态环境的改善。把新惠镇建设成为产业布局合理，基础设施完备，功能完善，环境优美，对周边地区的社会经济发展一定的辐射和带动作用，人口达到10万人，成为以资源为依托，工业、商贸全面发展的现代化小城市，成为有影响力、有特色的小城市。把乡镇所在地建设成为基础设施配套，环境优美，具有区位优势和产业依托的农副产品加工型、交通枢纽型、商品集散型、生态旅游型等特色的中心小城镇，人口达到1－2万人。全旗城镇形成规模等级合理，吸引、辐射、带动、聚集作用较强，职能分工明确，产业关联度强，经济网络顺畅的城镇体系，全旗城镇化水平达到43％，达到全国平均水平。

三、突出重点，落实措施，全面推进农村城镇化

（一）因地制宜地制定区域城镇化发展战略，把握全旗城镇化进程的重点，着力抓好中心城镇建设。城镇化是一个综合的社会经济发展指标，衡量小城镇发展水平，不仅要看建了多少楼房、街道，更要看经济发展水平，特别是小城镇是否具备其应有的经济、人口集聚和经济辐射功能。当前要防止出现不顾客观条件，一哄而起，急于求成，遍地开花，分散建设的不良现象，要稳步推进小城镇建设。要按照“政府引导、市场运作、依托产业、形成特色、择优发展”的原则，把各建制镇、集镇和国道、省道沿线部分具备一定规模的中心镇作为小城镇建设的重点，着眼于培育有利于人口聚集的产业基础，把发展农村二、三产业，乡镇企业、农业产业化经营紧密结合起来，逐步形成布局合理，具有较强经济聚集功能、人口聚集功能、生活质量提升功能和一定辐射能力的城镇体系。根据我旗“十一五”计划，到2010年新惠城区人口达到10万人，我旗城镇人口要达到18万人以上，城镇化率达到30％以上。

一是根据国民经济和社会发展的长远计划，从促进农业产业化、农村现代化及促进农村物质文明和精神文明建设出发，研究小城镇的布局，扩大乡镇规模，发展有潜力的新镇，建设一批有特色的小城镇。把新惠镇建设成为环境优美、适合居住的新兴小城市。其它建制镇建成交通便利、设施配套、环境整洁、特色鲜明，对农村区域性经济、文化具有一定辐射和带动作用的新型小城镇。

二是以发展经济为先导，重点加快新惠镇城区建设。不断挖掘城镇资源，整合城镇资产，全面建设新城区，加大旧城区改造力度。扩大城区人口规模，使新惠城区人口达到10万人，进一步强化县城的集聚功能，大力发展县域特色经济。

三是积极稳妥地抓好建设制镇建设。重点发展现有基础较好的建制镇，配套基础设施，发展相关特色产业，增强建制镇的经济活力。

四是充分利用我旗现有的旅游资源，加大投入，以旅游业发展带动城镇第三产业发展。充分利用各自的风景和人文景观，加强旅游资源开发利用，推动旅游及相关特色产业的发展。

（二）搞好规划，创新城镇建设方式和管理模式，确保小城镇建设健康有序地发展。根据小城镇发展现状和水平，今后不宜再扩大小城镇的数量，而应注重从内涵上发展已有的小城镇，扩展中心镇区划范围，扩大那些区位优势强，资源条件好，人口规模比较大的中心镇的管理权限和管辖范围，发挥中心镇辐射带动功能。对小城镇内部建设规划，要注意优化功能分区和用地布局，用科学的规划指导小城镇健康发展。同时要强化依法办事、严格执法，树立规划的权威性和严肃性。

一是牢固树立规划是城镇建设龙头的观念，高起点规划，用规划去统领小城镇的建设，做到规划和设计先行。小城镇建设做到各具特色，按照“以人为本”原则，注重服务配套、社区建设。城区规划尤其是住宅区规划，达到安全舒适、环境优美、交通便捷。符合生态要求，注重地方特色、人文景观和绿化，把可持续发展融入小城镇规划之中。

二是深化传统建设方式的改革，实行统一规划、统一拆迁、综合开发、配套建设。加强规划审批和跟踪管理，切实做到先批后建，严禁违章建设，坚决维护规划的严肃性。尽快改变小城镇零星分散建房方式，鼓励走集中统一建设的路子。

（三）构造支柱产业，走发展农牧业产业化、特色农业之路，增强小城镇的经济实力。持续增长、充满活力的经济是小城镇发展的基础和支撑，要依据小城镇自身特点，大力发展二、三产业。积极探索有利于乡镇企业集中成片发展的措施，注意培育主导产业，特色经济，促进乡镇企业和小城镇的同步发展。采取外引、内联、嫁接、改造等办法，培育壮大一批龙头企业，拉长产业链，通过公司＋农户和“订单农业”，建立一批生产基地，发展规模经营，通过实施科技创新和品牌战略，提高产品科技含量和市场占有率，带动小城镇农副产品加工、商贸流通等产业发展。建立农村经纪人协会，培训经纪人队伍，开辟驻外窗口，在有区位、产业优势的小城镇建设批发市场，开拓销售渠道，搞活流通。采取更加灵活措施，支持、鼓励股份制和个体私营经济发展，发展吸纳更多的农业剩余劳力向非农产业转移。把小城镇建设与发展乡镇企业、农业产业化和市场体系建设相结合。

（四）改革户籍管理制度，研究和制定有利于农村人口向小城镇流动的政策。加快小城镇户籍制度改革，制定引导农村人口进镇定居政策。*年我旗已全面实行了户籍制度改革，今后的一段时间要保证继续贯彻执行。今后不论本地人或外地人，只要在城镇有固定住所，有稳定的收入来源，不论其住房是自建的还是购买的，不论其收入来自二、三产业还是农业或退休养老保险，都允许转迁入户，凭身份证和房屋产权证免费办理迁户手续，在就业、就学、就医等方面享受城镇居民同等待遇。允许进镇落户的农民在一定时期内保留其原有土地承包权或依法有偿转让，解除进镇农户的后顾之忧。此外，还要积极探索建立有利于增强小城镇凝聚力的社会保障政策，以保证居民基本生活质量。对在小城镇落户的农民，各部门不得收取城镇增容费或其它类似费用。通过各种途径，千方百计为进城农民就业创造条件。通过减轻赋税，吸引农民进城投资，创造新的就业机会。以降低税费等方式，鼓励进镇农民从事个体经营，自谋职业。

（五）切实加强对小城镇基础设施的投入，全方位筹措资金，充分调动社会各方面建设小城镇的积极性。认真探索小城镇投融资体制改革，发挥市场机制作用。要逐步建立由财政投资，市政公用设施有偿使用，公用事业合理计价，广泛吸纳民间资金、社会资金的多元化、多渠道投资体制。旗、镇（乡）要适当加大城镇建设投入，各部门在电网、公路、广播电视、通讯等基础公用设施资金要集中使用，优先向重点小城镇倾斜。在控制总量的条件下，继续鼓励私人建房和商品房消费。金融部门要加大对小城镇建设的支持力度，安排一定比例的专款贷款，通过按揭抵押，财政贴息和分期还款付息等形式，支持进入小城镇的农民申请贷款购房建房。同时，要落实有关筹资政策。今后在乡镇征收的小城镇建设维护税、土地使用权出让收入、土地增值税、耕地占有税要按照规定专项用于小城镇建设。有关职能部门收取的能源、交通、市场等专项资金，在使用上要划出一定比例用于小城镇建设。搞好供水、供电、防洪、绿化、垃圾处理等基础设施的建设，搞好住宅、学校、卫生院、体育、文化娱乐等设施建设。用活政策，依靠民力，借助外力，多方筹集建设资金，本着“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，将所有可经营性的基础设施项目向国有、集体、外资和个体经济开放。鼓励社会资金参与小城镇普通住宅开发、旧城改造和新村建设。凡能够取得投资收益回报的各类基础设施，合理确定价格，实行经营权有偿转让。目前，我旗正在积极筹建城市基础设施建设投资有限公司，通过市场化运作方式筹集资金，促进城镇化进程。

（六）强化土地管理，建立健全合理流动的土地使用制度。严格执行“十分珍惜和合理利用每寸土地”的基本国策，坚持土地利用、开发整治与土地保护相统一的原则，充分利用现有的土地，注意提高土地的利用率。城镇土地由政府统一征用、统一配套、统一拍卖，通过垄断土地一级市场，让不同地块之间形成级差，使土地价值最大化。在坚持自愿有偿和依法进行的原则基础上，发展多种形式的土地适度规模经营，通过适当的政策倾斜，对实际已从事并且大部分收入来源于非农产业活动的农民，允许其转包土地；集中利用小城镇非农用地指标，采取优惠的土地、税收、信贷政策，吸引乡镇企业向小城镇工业小区集中；提高新建乡镇企业分散布局的用地成本。

（七）加强管理，统筹兼顾，做到经济效益，社会效益和生态效益相统一，实现可持续发展。放弃过去通过高耗能追求经济数量增长和“先污染后治理”、“先开发后保护”的传统发展模式。既保证经济的增长速度，又实现资源的综合和可持续利用，寻求环境质量的不断改善，使经济社会得到集约型发展和全面进步。树立人与自然、经济社会发展与环境和谐统一的观点；树立社会全面进步的观点；树立人口增长与经济增长相适应的观点。

（八）尽快建立符合小城镇经济社会特点的行政管理体制。理顺旗政府与乡镇苏木政府的关系，原则上能下放给乡镇苏木的管理权限坚决下放，以完善乡镇苏木政府职能。在建制镇建立和完善财政预算制度，充实小城镇的财力。按社会主义市场经济的要求，建立起职能明确、结构合理、精干高效的小城镇政府机构和管理体制。