国际汇款公司反洗钱监管的探析

摘要：本文在研究国际汇款公司在华业务发展状况的基础上，分析了国际汇款业务申的洗钱风险、国际汇款公司及其机构的反洗钱政策与措施。在深入调研的基础上，本文剖析了国际汇款公司在华业务反洗钱工作存在的问题，提出了加强对国际汇款公司在华业务反洗钱监管的政策建议。

关键词：国际汇款公司；在华业务；反洗钱；监管；探析

中图分类号：F832.39　文献标识码：A　文章编号：1003-9031(2008)12-0056-04

一、国际汇款公司在华业务的发展

随着中国改革开放的逐步深入，旅居海外的华人华侨以及留学生、旅游者和海外务工人员日益增多。据世行统计，2006年中国以350亿美元的汇款接收额名列全球第二位，仅次于印度，与2005年213亿美元相比，增长幅度达64％，2007年1至7月个人跨境汇款收付总额达266亿美元。世界银行《2007年世界汇款趋势》显示印度、中国和墨西哥成为世界接受汇款最多的前三个国家，向中国的汇款总额将近2000亿元人民币。5000万海外华人形成的庞大市场、中国国内生产总值的持续增长、中国海外留学生的逐年增加以及北京奥运会的举办极大吸引了国际汇款公司积极拓展在华业务。目前，进入我国汇款市场的国际汇款公司主要有西联公司、速汇金公司和通济隆公司等。

国际汇款公司的汇款业务实现了无账户快速汇款，即通过电子网络传输汇款信息至收款人所在地的网点，收款人在得到汇款人的电话通知后，即可到当地网点取款。同票汇、信汇和电汇等传统汇款方式相比，国际汇款服务的优势在于提供了便利和快捷的服务。基于快速汇款需求的迅猛增长，国际汇款公司在华业务呈现出高速发展的态势，尤其是从国外汇入中国的汇款业务激增，汇入和汇出的比例大致为9:1。据世界银行估计，2006年起中国速汇市场的总额已超过50亿美元，并保持了两位数百分比的增长速度。其中西联公司通过其中国占据了中国速汇市场超过90％的市场份额。

目前，西联公司和速汇金公司等国际汇款公司不是以汇款公司的身份直接提供汇款服务，而是通过中国具备汇款业务资格的金融机构汇款服务的灵活策略进入中国汇款市场。美国西联公司分别于1995年3月与中国邮政储汇局、2001年7月与中国农业银行签订了合作协议。速汇金公司从1998年开始先后与中国工商银行、交通银行、中信银行建立合作伙伴关系，已在全国26个省份开展业务。2005年3月，在与银联电子支付、中国建设银行福建省分行试点成功基础上通济隆公司将签约合作进一步扩大到建行北京、上海、浙江、宁波、广东、深圳等六家分行，全面拓展速汇业务。

从业务人群来看，国际汇款业务尤其适合海外华人华侨、海外劳工、留学生及其家庭、小额贸易商、旅游者等的零星现金汇出汇入。汇出汇入的款项主要是境外打工或留学人员的赡家款项、外资企业外籍员工的工资及外国留学生的生活费用，多为个人小额汇款。据邮政总局统计数据，2007年邮政西联汇款单笔平均金额为1400美元，且客户主要是个人散户。从业务地区来看，我国福建、广东、浙江等沿海侨乡及海外经商、务工、留学活跃的省份业务发生额最大，福建省此类汇款的年发生额占全国的50％以上。其中境外汇入款项更占到全国的60％以上。

二、国际汇款业务中存在的洗钱风险

(一)国际汇款业务特性引发的洗钱风险

国际汇款业务因其便利快捷且网点众多的特点使得洗钱活动在快速完成的同时还可以较少地留下交易痕迹。洗钱分子将一笔大额交易分拆为数笔小额交易，然后通过不同机构的不同网点迅速地汇入或汇出以规避监管，是典型的汇款洗钱手法。国际汇款公司的汇款业务主要被洗钱活动运用于洗钱的放置阶段。在这一阶段，洗钱者可以通过汇款将黑钱注入：一是直接以现金汇款形式将黑钱注入；二是将支票、汇票和银行转账等形式的黑钱通过汇款集中，为资金分层离析打下基础；三是通过如通济隆和银联合作的银行卡汇款形式将黑钱注入银行体系。

此外，为顺利完成交易，洗钱者一般还采用各种方式隐藏身份，逃避监控。一是利用伪造身份证件交易。例如，洗钱者可以利用伪造的身份证件在同一汇款机构的分支机构或不同机构汇款(包括利用银行卡和不利用银行卡两种方式)，以逃避对客户真实身份的审查。二是在反洗钱管理松懈的国家和地区开立银行卡账户汇款或直接汇款，将黑钱汇往反洗钱管理松懈的国家和地区，然后再进行各种复杂的金融交易。

(二)机构引发的洗钱风险

国际汇款业务的开展需要银行、邮局、大型超市或24小时便利店、外币兑换点、火车站和机场(国际汇款公司在我国的机构目前只包括银行和邮局)等中介机构。这些中介机构由于利益的驱动，再加上缺乏严格的行业管理监督，极易被洗钱者利用，甚至自己直接参与，洗钱风险较大。

(三)道德风险引发的洗钱风险

对于多数国际汇款公司而言，业务量的扩张是产生利润的源泉，竞争获得佣金的观念至上，容易导致疏忽对国际汇款的审核，降低客户尽职调查的门槛。同样，机构也存在类似的道德风险。只有汇款合同签订才能获得佣金，因此机构存在明知客户可能洗钱但不报告甚至尽力掩盖事实的动机。

三、国际汇款公司反洗钱监管工作存在的问题

由于国际汇款业务交易信息简单的先天缺陷，国内机构若因自身或客观原因不能有效按照有关规定对客户身份进行严格审核和对资金进行有效监控，则可能被洗钱分子利用进行洗钱活动而承担法律风险和名誉风险，从各机构的工作实践和我们的调研情况来看，国际汇款公司在华反洗钱工作主要存在以下方面问题。

(一)市场监管主体不明确

目前部分国际汇款公司驻华机构还没有被纳入金融机构的范畴予以监管，如西联公司在北京设立的代表处是由中国银监会批准的，速汇金公司在上海成立的代表处是由商务部按照外国企业驻华代表处管理办法批准的，通济隆全球及金融服务有限公司北京代表处则是由国家工商总局核准登记的。由于国际汇款公司在华代表处不是我国境内的金融机构，从而没有义务履行与我国境内金融机构同样的合规职责和反洗钱职责，我国金融监管部门难以对其进行直接和特别的监督和管理，无法对其直接进行合规检查和反洗钱检查，也无法追究有关法律责任。

(二)国际汇款业务反洗钱法规缺乏

2007年之前，金融业反洗钱工作主要依照人民银行的“一个规定、两个办法”来开展，2007年1月1日人民银行按照新的“一个规定、三个办法”监管反洗钱工作。但无论是“一个规定、两个办法”还是新的“一个规定、三个办法”，对于国际汇款业务来说报送大额数据的起点太高，国际汇款公司个人之间无账户汇款的特点使得上

述规定的可疑交易条款很难适用于国际汇款业务。在报送主体条款上，国际汇款公司的驻华办事机构既没有被确定为应肩负数据报送义务的金融机构，也没有对其反洗钱工作的其他方面作出任何要求，例如要求提供与反洗钱工作相关的在华业务资料等。

(三)基层网点缺乏有针对性的反洗钱内控制度

从目前调查了解的情况来看，反洗钱内控制度建设在二级分行以上存在的问题较少，但在基层机构仍有不足，主要表现为以下方面的问题：一是个别机构领导组织调整不及时；二是一些机构在向监管部门报备方面没有做到位；三是基层机构反洗钱成员的职责太宽泛；四是一些基层金融机构反洗钱内控制度建设流于形式，不少基层金融机构都只是执行其上级行制订的反洗钱内控制度，而没有根据自身业务情况。制订与反洗钱规范文件相结合的内部实施办法和操作规程，因而不能有效地将反洗钱措施渗透到具体的各项业务工作中去。

(四)客户尽职调查难以落实

传统汇款一般是通过SWIFT 103报文实现信息传递的，是国际银行业为了防止洗钱而在SWIFt 100报文基础上对汇款业务作出的新要求。SWIFT 103报文对出款人身份证明的申报书作出了严格要求，其中的50a、59a等信息组必须填写出款人姓名、身份证件登记、住址及申明汇款的方式、来源、种类、要求及用途等。相对于SWIFT 103报文对汇款业务严格的客户尽职调查要求，国际汇款公司对客户填报信息的要求则相对简单，对汇款资金的来源、用途、汇款人住址、收款人住址、收款人取款地点缺乏明确的要求。

(五)反洗钱人员素质参差不齐，反洗钱知识和技能培训未到位

目前基层机构一般都没有设置专职的反洗钱岗位，反洗钱岗位都是兼职人员，素质参差不齐。而且很少进行过系统的学习和针对性的培训。对反洗钱工作既缺乏系统的理论知识，更缺乏应有的实践经验和敏感性，使得基层网点无法在第一时间对可疑资金进行监控、预防洗钱犯罪。随着我国金融市场的开放程度的加大，机场、车站、商场、便利店等机构将很有可能被国际汇款公司用来作为拓展中国汇款市场的重要渠道，而这些行业的反洗钱意识不高，缺乏对一线员工的反洗钱知识和技能培训。将来针对机场、车站、商场、便利店等机构的反洗钱工作必然是任重而道远。

四、完善对国际汇款公司在华业务反洗钱监管的建议

(一)明确国际汇款公司监管部门，规范和加强业务管理

笔者认为国际汇款公司应属于正规的金融部门，至少是介于正规金融部门与非正规金融部门之间的准正规金融部门，其从事的业务应该属于金融业务，因为其在全球开展业务已经得到各国金融监管部门的许可和监管。在我国目前金融业实行分业经营、分业监管和人民银行负责金融领域反洗钱工作的制度框架下，应该明确由中国银监会和人民银行分别承担对国际汇款公司在华机构的市场准入监管职责和反洗钱监管职责，建立统一的关于境内外国际汇款公司的市场准入规则，监督国际汇款公司在华机构履行反洗钱职责，规范和加强业务管理。

(二)完善国际汇款业务反洗钱规章制度

建议人民银行研究制定针对国际汇款业务和国际汇款公司的专门的反洗钱规章制度以及大额和可疑交易报告制度。在具体条款上，笔者认为一定金额以上的交易必须有详细的交易记录，确保真正做到“了解你的客户”原则。国际汇款业务的可疑交易条款至少应包括以下部分：客户在一天内进行多笔交易；客户试图设计交易以回避记录和报告规定；两个或两个以上显然是一伙的人，向同一人汇款；被要求出示身份证件时拒绝完成交易的人；以威胁或行贿手段试图规避记录和报告规定的人；客户询问如何规避记录和报告规定；客户提供可疑身份证明，该文件可能经过涂改或与提供文件的人不符。

(三)建立和完善国际汇款业务反洗钱内控制度

作为反洗钱主管部门的人民银行应当督促各机构结合自身国际汇款业务实际，采取更有针对性、更有效的反洗钱措施，据此建立和完善内部控制制度和业务操作规程。加强内部审计，对反洗钱相关内部制度和业务操作规程，定期测试其有效性，不定期测试其执行情况，并根据测试情况加以完善。人民银行应当按照有关金融法律、法规加大对未建立健全反洗钱内部控制制度的机构的行政处罚力度，进一步提高金融机构对建立和完善反洗钱内控制度重要性和必要性的认识。

(四)完善客户信息要求，切实履行客户尽职调查

国际汇款公司应根据SWIFT 103报文格式要求客户完善信息要求。各机构在办理国际汇款业务过程中，应严格执行有关规定，通过相关的身份证查询系统获取、验证并保留客户的相关背景资料。在内部，机构在与所有客户建立业务关系时，要按反洗钱有关规定，严格审核要求提供的证明材料，获取必要的信息，以确认客户的真实身份。同时要求金融机构对不能当面接触客户(例如汇款)之类的特别事项予以特别关注。在外部，机构应加强与人民银行、公安等职能部门的沟通与协作，建立信息共享机制。通过切实加强反洗钱基础工作，达到从源头上防范被利用洗钱风险的目的。

(五)加强反洗钱业务培训，建立高素质的反洗钱队伍

除国际汇款业务外，各机构要着重加强对会计、结算、储蓄、出纳和银行卡等部门工作人员的反洗钱专业知识培训，尽快培养出一支具有较高反洗钱水平的队伍。首先，培训内容应当全面并具有可操作性，加快建立反洗钱操作手册。其次，培训机制应当健全，制定不同层次的反洗钱培训计划，培训工作力求“分层次、有步骤”。再次，可由基层人民银行牵头创建“反洗钱动态”简报或专刊，传递有关国际、国内洗钱犯罪的最新特点、规律和发展趋势等信息，为各基层金融机构提供一个业务交流平台。

(六)研究对非金融机构的反洗钱监管

随着我国金融市场开放程度的加大，我们应该尽早研究针对机场、车站、商场、便利店等机构的反洗钱措施。建议国际汇款业务的非金融机构必须在当地人民银行备案登记，履行向人民银行报送大额和可疑支付交易报告义务。同时人民银行应出台相应的规章制度，在反洗钱组织机构建设、反洗钱内控制度建设、客户尽职调查、大额和可疑交易报告、账户资料及交易记录保存、配合司法机关及涉嫌洗钱犯罪信息移送、反洗钱宣传和业务培训等方面向汇款业务的非金融机构作出明确要求。

(七)加强国际汇款业务主体间反洗钱工作协调和情报沟通机制

一是建立由人民银行领导的，由各国际汇款公司、机构(将来包括非金融机构)参与的国际汇款业务反洗钱协调会议制度，作为协调各主体之间国际汇款业务反洗钱的工作机构，定期开展反洗钱工作的沟通和交流；二是在国际汇款业务各主体建立专门的反洗钱岗位，建立国际汇款业务反洗钱联络员制度，加强各机构在反洗钱方面的协助和沟通效率；三是在人民银行指导下，各机构共同研究利用国际汇款业务洗钱的风险，并制订相应的防范措施和制度。