新形势下网络监管的难点与对策

随着互联网运用普及和计算机技术进步，网络交易及其相关服务发展迅猛。尽管网络交易的本质与传统交易无异，工商部门对网络交易的监管职责也主要体现为“主体确认”、“行为监管”和“消费维权”三个方面，但因网络交易具有交易环境开放、交易主体虚拟、交易行为隐蔽和交易方式多变等特点，工商部门的监管也面临一些新的问题。

一、关于“网店”工商登记

网络交易按其主体及其相互关系，可以分为商业机构之间(B2B)、商业机构与消费者之间(B2C)以及消费者之间(C2C)三种模式。前两者模式中的商业机构多为企业，其或者自建网站销售商品和提供服务。或者利用网络交易平台开展经营活动，或者本身就是网络交易平台的经营者。这些企业一般会遵循传统交易习惯办理工商登记，对其要求以工商登记方式确认主体身份也无多少争议。争议大者唯在第三种模式中的卖家，也即社会俗称的“网店”，其多为个人利用网络交易平台销售商品和提供服务。对于“网店”要不要以工商登记的方式确认主体身份，目前争论激烈。

肯定说认为，我国社会诚信体系尚不健全，网络交易中的违法行为和争议纠纷也很突出，亟须政府部门加强监管，而确认主体身份是实施有效监管的前提和基础。网络交易尽管是传统交易的延伸和增强，但本质上还是一种商事行为。对“网店”进行工商登记，不仅有利于维护社会交易秩序，有助于解决因网络交易特殊性所带来的确认主体难和确定管辖难等问题，而且也能体现对商事主体一律平等的原则。

否定说认为，个人网上开店，有利于促进社会就业和百姓增收。即使是在经济发达国家，也多不要求作商事登记，何况我国的网络交易才刚刚起步，应该给其一个比较宽松的发展环境。同时，根据我国现行的商事登记规定，无论是企业登记还是个体工商户登记，都要求有固定的经营场所，并且这一场所还需符合城市管理要求，比如住宅禁商等。而网店与传统店铺的最大区别就在于前者对经营场所的要求很低，特别是一些零库存的商品经营者和服务提供者，客观上根本不需要什么固定的经营场所，只要有一台电脑和一只鼠标即可。要求网店办理工商登记，无疑会无谓地增加网店经营的商务成本。目前，否定说受到几乎所有网店经营者的拥护和网络交易平台经营者的支持。前者拥护除了经营场所“门槛”过高以外，更多的还是担忧工商登记以后要履行纳税义务并接受各种管理。后者之所以支持，则是惧怕对网店加强管理会影响其平台用户的注册量。

折中说认为，应对网店采取分类处置的原则。网店经营涉及前置许可的。应先取得相应审批后办理工商登记；不涉及前置许可的，自愿登记。登记为个体工商户的。可在经营场所上降低“门槛”，实行经营者联系地址登记，或在政府许可的集中登记点作虚拟场所登记，以此作为行政和司法管辖的依据。不办理工商登记的，应通过在网络交易平台进行实名制注册或备案的方式确认主体身份。

我们认为，政府目前不宜要求“网店”办理工商登记。一则，“网店”多为个人或者家庭经营，如果要登记的话。应为个体工商户登记，而个体工商户登记本身的合理性和必要性就是值得怀疑的。在不少市场经济国家，类似这样的商事主体都是不作商事登记的，顶多只有税务登记。如果“网店”经营涉及前置许可，则由经营者径直申请前置许可审批即可；如果“网店”经营需要纳税，也由税务部门直接征收即可。当然，为确认“网店”经营者主体身份，便于其有违法行为时追究责任，可以要求“网店”经营者在网络交易平台作实名制注册或者备案。二则，“网店”经营额在整个网络交易额中所占比重只有4％，而“网店”经营者却人数众多。据了解，仅在淘宝、易趣和拍拍这三大网络交易平台上注册的个人卖家就有200万之众。这些人再加上网络交易平台经营者，会发出很大的网络声音，实际上已经形成了对于政府的压力集团。政府为区区4％的交易量而与之冲撞。实在是得不偿失，坏了亲民政府的名声不说，到头来还可能使有关规定沦为一纸空文。倒不如抓大放小。不再要求“网店”办理工商登记。

二、关于网络监管方式

对网店不作工商登记并不等于说对网络交易及其相关服务不要监管。我国目前社会诚信度较差，网络尤甚。如果不对网络交易加以积极引导和妥善管理，则不仅不利于社会诚信体系建设，长此以往，也不利于网络交易自身健康发展。问题在于如何监管。新型的网络交易方式不仅冲击着传统的交易规则，也对工商部门的管理提出了挑战。工商部门在网络监管中既面i临着诸如发现线索难、确定主体难、明确管辖难和调查取证难等问题，也要想办法跳出“一管就死、一放就乱”的中国式宿命。这一切都要求我们更新监管理念，创新监管方式，改进监管手段，实现以网管网。

(一)运用信用监管的方法管理网络交易。所谓信用监管，简而言之，就是通过记载并公示经营者真实身份和信用状况的方法，使经营者一次失信、处处受制，从而达到一种联动制裁的效果。这也可以说是目前对付失信行为最具威慑力的方法。网络监管有必要也有条件采取这一方法。首先要实行网上公示经营者真实身份制度。对已经办理工商登记的经营者，由工商部门负责核实并公示其身份信息。具体操作可以发挥现有营业执照电子副本的身份标识和验证等功能，由网络经营者在自己网页上悬挂从工商部门网站上下载的“红盾”标识，交易相对人点击该标识即可自动链接到工商部门网站，直接显示该经营者的登记信息。对于在网络交易平台上办理实名制注册或有备案的网店，则由网络交易平台经营者负责核实并公示其身份信息。网络交易平台经营者也可以不履行这一义务，条件是在网店有违约、侵权或其他违法时，由网络交易平台经营者承担先行赔付或连带责任。在公示经营者真实身份的基础上，还要进一步建立网上公示经营者信用状况制度。除了对诚信经营者予以褒奖和鼓励以外，特别要将失信经营者列人“黑名单”，曝光其违法受罚记录。当然，也要区分违法性质、情节和后果，规定不同期限的“前科消除”制度，避免一棍子将人打死。

(二)借鉴管理实体商品交易市场的方法管理网络交易。将大型网络交易平台服务提供商视作市场经营管理者，牢牢抓住这一“龙头”，明确其相应的权利和义务，引导其在自身守法经营的同时。运用契约关系配合政府部门实施对平台内经营者的管理，实现直接管理与间接管理的有效衔接，切实提高监管效能。

(三)借助网民的力量管理网络交易。网络资源浩如烟海，网络信息瞬息万变。尽管工商部门可以加强网络技术装备，开发专业监管软件，实现网上自动巡查包括违法线索自动监测和筛选、电子证据即时提取和固定等，但要在数以亿计并不断变化的网

络信息中发现违法、查证违法仍是十分困难的。而同样是数以亿计的广大网民却常常在网络中同时扮演着经营者、消费者、观察者和评论者等不同角色，他们对网络交易情况感同身受，反应及时。为此，网络监管也必须有群众观念，走群众路线。要以保护广大网民的合法权益为出发点，发动网民，依靠网民。可以考虑在互联网上设立举报箱，并探索建立有偿举报机制，对网上举报人在举报案件查实以后给予一定的奖励，以此调动网民，特别是受害人参与监管的积极性，在网民中形成一张无形的发案、协查网络。

(四)刚柔并济管理网络交易。发现网络交易中的违法行为以后，要区分情况，区别对待。对于违法性质恶劣、情节严重或者屡教不改的，要依法予以严惩：对于较轻微的违法行为。则应倡导以柔性管理为主。通过电子邮件、NSN和短信等方式进行行政指导，督促、引导经营者守法诚信经营。同时，要寓服务于管理之中，研制的具体管理措施不能只方便政府部门实施管理。也要方便经营者依法开展经营活动。对于守法诚信经营者和消费者。更应该竭政府部门之所能，为其提供市场统计分析、政策法律咨询等网上服务。

(五)无疆界管理网络交易。无疆界这一概念最早是由美国通用电器公司前总裁杰克・韦尔奇从企业管理的角度提出来的，意指为适应快速变化的市场环境，获取公司利润最大化，应冲破观念上的樊篱、管理上的分割，在更广阔的领域组织市场资源，以更灵活的方式运用市场资源。网络交易在时空上的无疆界，决定了对其监管也必须无疆界。一要改变传统的以违法行为发生地来确定案件管辖权的地域管辖原则。探索建立适应网络交易特点的地域管辖原则和责任承担原则。即以违法行为人所在地(登记注册地、实际经营地)为首选，以违法行为实施地(为违法行为提供服务器的所在地、实施违法行为的计算机终端所在地)为辅，确定案件管辖权；以违法行为人为首选，其他参与人(服务器提供商、网络交易平台开办商和其他中介服务商)为辅，确定法律连带责任。二要消除政府相关部门之间的业务分割，建立网络监管信息共享和协调合作机制，实现管理资源的整合与共享，形成网络监管的合力。

三、关于网络监管体制

网络交易中的违法行为与传统交易中的违法行为有相同之处，也有不同点。相同之处在于：传统交易中的违法行为在网络交易中几乎都有所表现，包括：无照经营，提供虚假信息误导消费者，经销假冒伪劣商品侵害消费者合法权益，未经许可经营国家禁止或有限制经营的商品和服务，传销和变相传销，以及侵犯他人知识产权等。不同点主要是：网络交易中的违法行为都以网络为载体，在网络中表现，传播更快更迅速，影响面更大，社会危害性也可能更严重。因此，网络监管实际上是一项综合性和技术性都很强的工作，在政府层面，涉及工商、公安、通信管理、信息产业等多个部门的工作；在工商部门内部，又囊括了信息中心、广告监测中心和几乎所有监管执法条线的业务。网络交易的迅猛发展呼唤着网上政府，全新的网络监管工作要求我们在管理法制上也有所创新，以形成适应网络监管要求的、协调高效的监管工作机制。

从政府层面来看，应以手段互补、协调一致为目标，建立工商为主、多部门协同的联合监管和服务机制。在工商部门内部。要按照综合监管、统一执法的要求，形成专业化、扁平化的网络监管和服务体制。

一是在省级工商机关设置专门的网络监管部门，并赋予其综合监管职能，凡涉及网络交易的、属于工商部门监管职责范围内的工作都由其统一指挥、统一协调。相应地，在“金信工程”综合监管业务平台中，增设“网络监管”业务模块。以此搭建全省(市1统一的“网络交易监管工作平台”，实行网上巡查、监测统一进行，违法线索统一接收、分派。设置专门的网络监管部门可以是另行创制一个部门，也可以通过将现有市场处翻牌并调整其职能的方法来解决。采取后一种方法的，市场处现有管理有形市场和展销会等职能可以转移给企业管理处承担。

二是在省级工商机关，拓展现有广告监测中心业务范围，使之从网络广告行为的监测扩大到属于工商监管范围的所有网络交易行为的监测，并整合12315申(投)诉举报中心和信息中心等部门的相应资源和力量，成立网络交易监测中心，直接归口网络监管部门指导。

三是在省级工商机关的经济检查总队，培养一支既精通计算机知识和现代网络技术，又有相对丰富工商执法经验的复合型网络监管执法专业队伍，也直接归口网络监管部门指导。由此。在省级工商机关层面形成指挥、监测、办案三位一体的网络监管体系。值得注意的是，网络监管工作并不像工商部门的其他监管工作那样，需要层层落实到基层工商所。这样反而会分散监管力量，影响监管效能。其实，工商部门的有些监管工作也要探索分层落实的途径。不然。所有的监管工作最后都落实到基层工商所，“上面千根线，下面一针穿”，总有穿不过去的时候。所谓“落实”也只是自欺欺人而已。