广州市基本生态控制线划定方法研究

摘要：在当今城市建设快速扩张与生态环境问题日益突出的现状下，对非建设用地与生态环境的关注日益密切。以非建设用地为规划对象的基本生态控制线规划，成为保护城市生态环境的有效手段之一。本文通过结合深圳市、东莞市基本生态控制线划定的成果经验，对广州市提出了基本生态控制线的划定方法、划定范围以及管制要求。

关键词：基本生态控制线；景观生态学；景观安全格局

中图分类号：F062.2 文献标识码：A

1规划背景

广州市城镇建设用地从20世纪八九十年代以广州传统中心区为核心的极核式集聚发展，到21世纪初期以中心城区以及番禺、花都、黄埔等城区为核心的极核扩散式发展，再到21世纪以番禺、花都、黄埔、增城的快速增长为显著特征的扩散式发展，经历了城市半自然、自然土地向建设用地的飞速置换过程。

1.1生态用地管控失效，土地资源日益紧缺

城镇建设用地蔓延过程中最直接的问题当属土地资源问题。建设用地与生态用地作为图与底的关系，在经济快速发展、城市化进程飞速推进的过程中，逐步逼近图底反转的底线。城市生态用地的管控失效，缺乏合理的统筹规划，引起土地资源的不合理利用，导致城市土地资源的日益紧缺。

1.2城市水质有待提高，水资源涵养环境受到威胁

伴随城市扩张和经济迅猛发展，城镇人口不断增加，生活水平日益提高，城镇生活污水量以年均3％速度增长。城镇污水处理厂和集污管网等基础设施建设却严重滞后，大量生活污水未经处理就直接外排，经处理的生活污水因未完全实施清污分流，治理效果不显著，已成为广州市区珠江河段、河涌和人工游览湖水质有机污染的主要原因之一。

1.3热岛效应增强，大气污染范围呈蔓延趋势

广州自20世纪80年代以来，由于城市不透水面的连片蔓延、高层建筑的拔地而起，导致全年均存在城市热岛效应。2010年广州的相对高温区已以荔湾、越秀和海珠西部地区为中心向外圈层式分布，广州中心城区和番禺区形成连片的城市热岛，生态用地分布较广的花都、南沙等地区也出现了较大范围的热岛。

广州市的大气污染主要表现为煤烟型污染与交通尾气、光化学烟雾、酸雨并存的复合型污染。污染源已经由过去的SO2和降尘为主转变为以氮氧化物和总悬浮颗粒物为主。旧城区大气污染程度有所下降或保持相对稳定，但污染范围在向新城区发展并向郊区蔓延。机动车拥有量的逐年上升导致尾气排放污染严重；全市建筑施工工地扬尘和道路扬尘难以得到有效控制。

1.4动植物生境趋于破碎，生物多样性面临威胁

城市用地“吞噬”性的快速夸张，使得野生动物的栖息地逐渐减少，或者栖息地岛屿化与破碎度严重，生存和栖息环境越来越恶劣，严重影响生物的迁徙、繁殖等生态过程，导致种群数量锐减，越来越多的物种走向灭绝。城市内的人工植被由于物种单一，群落结构简单，受外来入侵种影响较大。城市生态系统与自然生态系统之间本应存在的生态缓冲带（或生态隔离带）、生态廊道地区被侵吞严重，城市生态格局趋于破碎与割裂，使城市关键的动植物生境地区面临极大威胁。

1.5小结

广州城市增长下的生态环境资源问题同样也是中国城市化发展之下的环境代价缩影，也代表了快速的经济增长下先破坏后治理的城市发展策略与态度。长期对承担各种生态功能的土地资源的侵蚀，最终将导致市域生态系统自我调节功能的降低，生态安全受到严重威胁，从而也将反作用于城市的经济发展，影响人们的生活质量。因此城市生态环境建设从维护城市自然生态功能为出发点，以划定生态刚性保护线为手段制定管控政策，对于打破缺乏次序性的用地扩张模式，缓解城市自调节功能的退化过程有着重要的意义。

2规划原则与目标

基本生态控制线（Ecological Protection Boundry，简称EPB）是以市域大型生态斑块和生态廊道体系为基础，从实现城市可持续发展、构筑城市生态安全格局的要求出发，为避免城市规模的盲目扩张和城市土地的粗放利用，把水源保护区、生态保护区、成片的基本农田保护区以及生态廊道等非建设用地以法定强制性内容的方式控制下来，确定城市发展的基本生态底线。

基本生态控制线规划原则：坚持城市发展与自然生态体系保护的平衡，坚持生态保育、生态恢复与生态建设并重，以生态格局维护、城市自然生态资源的有效保护为城市基本生态控制线规划原则，提出规划目标如下：

维护城市生态安全格局，保护城市自然保护区、风景名胜区、森林公园以及生态公益林和其他生物多样性保护重要地区的生态功能，强化城市水源保护区、河涌水系、自然山体生态环境保护，加强城市生态廊道和组团隔离绿地建设，市域70%的土地面积得到有效保护，加快推进城市退化生态系统的恢复，促进城市向生态良性循环、环境宜居优美的可持续生态系统演变。

基于市域生态要素分析以及规划整合，初步划定基本生态控制线，结合现状用地、已批规划、土地利用总体规划以及重点项目的分布，对初步生态控制线范围进行校核与调整，深化确定基本生态控制线空间范围，通过基本生态控制线内的主导生态要素进行生态管控分区，提出基本生态控制线的空间管制与管理策略。

3相关理论研究与案例借鉴

3.1 相关概念

基本生态控制线概念首次提出源于深圳市的《深圳市基本生态控制线管理规定》，其定义可归纳为：为加强生态保护，防止城市建设无序蔓延危及城市生态系统安全，促进城市建设可持续发展而划定的生态范围保护界线。基本设功能团控制线密切相关的概念包括有禁限建区、非建设用地等。

与基本生态控制线相关的概念还包括城市禁限建区、非城市建设用地等。城市禁限建区是在总体规划中划定的禁止安排城镇开发项目的地区(禁建区)和不宜安排城镇开发项目的地区(限建区)。非城市建设用地则是指城市总体规划所确定的，在规划期内不被用于城市建设的用地，强调的是规划区范围内除城市建设用地或集中城市建设用地以外的区域。

此外，许多城市或地区提出了多种与基本生态控制线相关的概念，包括结构性绿地、生态用地、生态廊道、环城绿带、区域绿地等。

国内基本生态控制线的规划实践主要集中在深圳、东莞、广州等地。2005年深圳市颁布实施了《深圳市基本生态控制线管理规定》，为基本生态用地的控制与保护提供了法律依据。东莞市也于2009年颁布了《东莞市生态控制线管理规定》。广州市于《广州市绿地系统规划修编（2001-2020）》中也首次划定了广州的基本生态控制线，本次规划则结合新一轮城市总体规划要求开展了进一步的研究与调整。

3.2国内案例借鉴

（1）深圳市基本生态控制线

深圳市为应对城市建设用地的持续快速扩张，城市自然生态空间总量逐年减少，于2005年在全国首次划定了城市“基本生态控制线”，并颁布了《深圳市基本生态控制线管理规定》，规定“基本生态控制线是深圳市人民政府批准公布的生态保护范围界线”。深圳基本生态控制线的划定依据包括“一级水源保护区、风景名胜区、自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林及郊野公园；坡度大于25%的山地、林地以及特区内海拔超过50米、特区外海拔超过80米的高地；主干河流、水库及湿地；维护生态系统完整性的生态廊道和绿地；岛屿和具有生态保护价值的海滨陆域；以及其他需要进行基本生态控制的区域”。深圳市基本生态控制线面积974平方公里，占全市陆地总面积的50%。

深圳基本生态控制线范围图

《深圳市基本生态控制线管理规定》以政府令的形式出台，使得基本生态控制线范围的划定具有法律效力，规定任何擅自改变基本生态控制线范围和在控制线范围内进行违法建设的行为，都应由相关部门作出处罚，甚至追究法律责任。按照要求，基本生态控制线内允许建设的项目只包括重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施和公园绿地。对可进行建设的项目，应进行环境影响评价以及规划选址论证。

（2）东莞市生态控制线

东莞市于2009年出台了《东莞市生态控制线管理规定》，规定确定自然保护区、基本农田保护区、一级水源保护区、森林公园、郊野公园及其它风景旅游度假区；坡度大于25%的山地、林地以及海拔超过50米的高地；主干河流、水库、湿地及具有生态保护价值的海滨陆域；维护生态系统完整性的生态廊道和隔离绿地及其他需要进行生态控制的区域应纳入生态控制线。

生态控制线管理方面，除了国家、省、市的重大道路交通设施；国家、省、市的市政公用设施；旅游设施和公园外，禁止生态控制线范围内进行建设，并且规定旅游设施的任意一公顷用地的容积率都不应大于0.2、硬地率不应大于10%，食宿接待设施建筑面积占旅游设施总建筑面积的比重不应大于20%。生态控制线内的现状建设处理方面，管理条例规定生态控制线内的原农村居民点，市政府和各镇街制定引导政策，鼓励其在线外进行异地统建，不能搬迁确需原址改造的，应遵循用地规模、建设规模不增加的原则，制定详细规划。

东莞市生态控制线规划图

（6）案例小结

综合深圳、东莞国内相关规划，划定基本生态控制线、限建区或城市增长边界，实施政策分区，明确划定生态底线已经成为城市生态空间管制普遍采用的方法。

从规划意义的角度，基本生态控制线等相关生态空间的划定主要用于：（1）维护城市生态安全，构建城市生态格局；（2）保护自然景观和生态敏感地区，如林地、湿地、绿地、农田等开敞空间，改善区域自然生态环境；（3）控制大城市建成区的无序蔓延，促进城市精明增长。

从划定范围与技术的角度，基本生态控制线、城市ＵＧＢ或城市禁限建区的划定规模主要取决于城市自然本底与资源分布情况，一般介于城市总用地规模的50%-70%。划定技术目前主要采用自然资源的空间叠加分析方法识别城市需要保护的生态空间范围。

从规划管理的角度，基本生态控制线、ＵＧＢ以及环城绿带的管理主要侧重建设行为的管控与公共绿地的建设两方面。建设行为的管制涉及建设项目类型、强度的控制约束、现状建设用地的处理，需要基于长期有效的基本生态控制线动态管理更新机制来进行维护与缓解与建设开发的矛盾。

4 基本生态控制线划定

4.1划定方法

通过对广州生态限制要素的评估，建立基本生态控制线生态限制要素GIS基础数据库，根据基本生态控制线的划定原则，在城市总体规划四区划定的基础上，结合自然生态要素数据库与已有绿地规划叠合，并与现状用地和已批规划协调，深化确定基本生态控制线的空间范围。基本生态控制线生态限制要素主要包括：

自然保护区、基本农田集中区、一级水源保护区、森林公园、郊野公园；规划控制的重要自然山体；地质灾害敏感区、水土流失高敏感地区；主干河流、水库、湿地及排洪河涌；维护生态系统完整性的生态廊道和隔离绿地；其他需要进行生态控制的区域。

4.2初步划定范围

《广州市绿地系统规划2001-2020（修编）》首次规划广州市域基本生态控制线范围5320平方公里，初次划定的基本生态控制线范围包括：

（1）自然保护区、基本农田集中区、一级水源保护区、森林公园、郊野公园、其它重要林园地；

（2）坡度大于25％的山地，中心城区海拔超过15米的山体，花都、白云、增城海拔超过10米的山体，番禺、南沙、萝岗海拔超过20米的山体，从化海拔超过50米的山体；

（3）地质灾害敏感区、水土流失高敏感地区；

（4）主干河流、水库及湿地；

（5）维护生态系统完整性的生态廊道和隔离绿地；

（6）其他需要进行生态控制的区域。

4.3基本生态控制线管制

借鉴其他城市生态空间保护与利用先进经验，对基本生态控制线的管制主要提出以下思路：

（1）划定边界

基于生态评估，以生态优先为理念，按照生态用地系统性和完整性的原则，将保障城市基本生态安全的地区，划为基本生态控制线。

（2）分类建立管制分区

基于对建设活动管控和限制程度差异，将基本生态控制线内分为禁建区和限建区，体现的是建设管制刚性与弹性的差异。在禁、限建区基础上，根据生态限建要素进一步划分若干类管制亚区。

（3）针对建设用地和项目制定管制要求

管制要求主要是对建设行为的控制引导，从新增建设项目和用地控制、现状建设项目和用地处理两个方面进行拟定。同时，管制要求是在管制区和管制分区基础上根据生态限建要素的特点具体提出。

其中，禁建区严格控制新建项目和新增建设用地，已建项目和用地以迁出和改造为主；限建区仅允许公益性和少数类型建设项目和用地进入，已建项目和用地主要采取保留控制或调整功能，远期逐步迁出的举措。

（4）管制要求在管制分区基础上根据生态限建要素的特点具体提出

禁建区严格控制新建项目和新增建设用地，仅允许少数与禁建管制亚区内限建要素无冲突的类型或类别的项目和用地进入；已建项目和用地以迁出和改造为主。限建区仅允许公益性和少数类型建设项目和用地进入，已建项目和用地主要采取保留控制或调整功能，远期逐步迁出的举措。

此外，EPB内管制要求是对建设行为管制的原则性规定。在针对具体建设项目和用地的规划建设时，还需要结合个案情况进行分析对待。

基本生态控制线规划图

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