均衡转移之难

2011年7月1日，财政部公布了《2011年中央对地方均衡性转移支付办法》（下称2011版办法）。

与原有转移支付办法相比，2011版办法除延续原先的“解决地方财政缺口”进行的转移支付，新增加了转移支付增幅调控机制和奖励资金，增强了民生因素在其中的权重。

同时，新办法首次引入激励机制，意在引导地方财力更多投向公共服务均等化。其中第13条规定，对省以下“均等化努力程度”排名前五位的地区，按照该地区转移支付额的一定比例给予奖励。

但新办法并未扩大中央对地方均衡性转移支付的规模，所谓增幅调控机制和奖励资金，也只是在既有盘子内调整。因此，首次出现的激励机制，属起步阶段，更多作为一种政策导向存在。

“我们这次激励机制是一种新的尝试与探索。今后一个时期，将逐步完善省以下财力差异评价办法，把握奖励力度。”财政部预期司体制处处长项中新说。

激励民生投入

均衡性转移支付的概念，可追溯到1995年。

作为1994年实行的分税制改革的配套制度，1995年，中央政府引入了税收返还和转移支付制度。最初，转移支付的形式主要包括税收返还、过渡期转移支付、体制补助、结算补助、专项拨款等。其中，调节地区之间财力分配，弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，实现地区间基本公共服务能力均等化的重任，就落在了“过渡期转移支付”身上，这正是均衡性转移支付的前身。

1995年时，过渡期转移支付只有21亿元的资金规模，此后几年内，也一直没有超过100亿元，其均衡性作用微乎其微。此时，占据主导地位的是中央对地方的税收返还。

直到2002年，中央因改革所得税收入分享办法而增加的收入，全部用于对地方，主要是对中西部地区的一般性转移支付。“过渡期转移支付”概念不再使用，改为“一般性转移支付”。

2009年，为进一步规范财政转移支付制度，更加突出促进公共服务均等化的功能，“一般性转移支付”更名为“均衡性转移支付”。“做出这一改变的目的，主要是为今后完善现行转移支付体系打基础。”财政部预算司体制处处长项中新表示。

除了在计算方法上微调，每年的《中央对地方均衡性转移支付办法》差别并不大。而2011版办法则做出了较大调整。

据项中新介绍，财政部预算司体制处在拟定2011版办法草案后，曾邀请14个省的财政厅预算处处长到北京座谈。

由于缺乏调控体制，地方财力波动幅度较大，甚至地方转移支付出现负增长，因此增加增幅调控机制并没有在座谈会上引起争议。

但对于增加奖励资金部分，各方意见不同。

在不少地方财政厅官员看来，转移支付属中央之责，并非恩惠，本就不应规定用途，至于资金的使用情况，则应由地方人大监督。通过对“均等化努力程度”的排名进行奖励，事实上间接干预了地方对转移支付资金的用途。

“增加奖励资金这一激励因素，其意在缩小省以下地区间差距，促使财力流向低洼地。”项中新对《财经》记者说，而缩小地区间财力差距，实现基本公共服务均等化，避免社会成员之间利益失衡，本为均衡性转移支付之初衷。

据《财经》记者了解，近年来，虽然局部县乡财政困难状况有所缓解，但随着公共财政保障范围的拓宽和支出标准的提高，省以下财力分布不尽合理，基层财政压力仍然较大。

来自财政部的数据显示，从省、市、县三级财力分布看，2008年按财政供养人口计算的人均财力，省级为15.9万元，市级15.8万元，县级仅4.5万元，省、市两级分别是县级的3.6倍和3.5倍。而目前，中国绝大部分公共支出发生在市、县、乡三级，尤其是县乡两级承担了大部分的基本公共服务。

从横向人均财力分布情况看，部分省份不同县之间财力水平也差异巨大，因此，促进省内实现财力均衡的激励因素确有必要。

但是2011版办法中并没有明确奖励的额度，地方是否会对“奖金激励”产生积极性，还是个未知数。另外，考虑到现实中的政府工作人员的政绩观和干部考核体系，是否能通过奖励的办法达到促进民生投入的目的，目前亦难预料。

弱势的均衡

在中国现行的转移支付体系中，均衡性转移支付资金分配考虑了影响财政收支的客观因素，诸如人口规模、人口密度、少数民族等，并结合各地实际财政收支情况，按照各地标准财政收入和支出差额，以及转移支付系数计算确定，同时考虑到增幅的控制和调整。同时，根据规定，凡标准财政收入大于或等于标准财政支出的地区，不纳入均衡性转移支付分配范围。

而其他的转移支付方式则基本按照基数测算、增量返还等方式，导致只增不减和“上交越多返还越多”现象突出，实际上是固化了地区之间的财力差距。

比较各种客观因素，在各类转移支付方式中，均衡性转移支付的均等化作用更为明显。

据《财经》记者了解，2010年中央财政实施转移支付之前，中、西部地区人均一般预算收入相当于东部地区的36％和41％；中央实施转移支付后，中、西部地区人均一般预算支出上升至东部的67％和87％，地方基本公共服务均等化水平明显提高。这其中，均衡性转移支付的均等化效果最为显著。

但在现实中，均衡性转移支付在转移支付总规模中所占比例仍然偏低，影响了实际效果。

就均衡性转移支付在转移支付总额中的占比而言，2002年之前，为4％左右；2008年增长至19％；2009年，因金融危机导致税收增长乏力，又回落到17％。2011年财政预算中，该比例首次达到20％。

“提高均衡性转移支付的规模与比重是一个努力方向，怎么也得提升到50％以上。”财政部财政科学研究所副研究员于长革认为。

相对于1995年均衡性转移支付的21亿元，2011年的6609.11亿元资金规模无疑已大大增加，但也只为同期转移支付总额的五分之一。以均等化为目标的转移支付制度，在实践中远远没有实现目标。

在这种情况下，地区间财力差距亦在不断扩大。2009年，地区间财力差距甚至高于1993年的水平。

增大均等力度

6月27日，国家审计署审计长刘家义表示，随着中央财政收入规模和转移支付总量的大幅增长，转移支付制度由分税制财政体制的修正补充机制，变成了对基层政府进行财力分配的主导机制。

然而，在分税制改革伊始，中央政府即作出了“存量不动”的原则性规定。同时按照保护地方政府既得利益的思路，中央政府从分税制改革中集中起来的收入，其中部分仍按基数返还给地方。经济发展越快的地区得到的税收返还越多，这固化了地区间的财力差距，同时与转移支付制度本身的均等化初衷形成冲突。

此外，相对于一般性转移支付，专项转移支付的比重过大，也形成“逆调控”效应。据财政部的数据显示，1994年到2009年，中央对地方专项转移支付总额累计达到5.34万亿元，占到转移支付总额的53％。

财政部财政科学研究所副研究员于长革解释说：“专项转移支付由于其具有特定用途，必然要求基层配套，基层财政越困难，越难以配套，这部分转移支付就会被中央抽回。这是一个逆向的调控结果。”

加大一般性转移支付的力度，尽量减少、压缩专项转移支付，近年来呼声甚高，但因涉及中央各部委之间审批权的协调而举步维艰。目前，具有中央转移支付资金分配审批权的部门多达37个，几乎涉及每个部门。而各部门各自为政、设立项目众多，导致地方“跑部钱进”现象严重。

6月27日，国家审计署审计长刘家义也表示，按现行办法，有些用途类似的专项资金，涉及多个管理部门和多个项目，审计署在对2010年度中央预算执行和其他财政收支情况进行审计时，在90个县发现多头申报、套取和挪用财政资金等问题，涉及金额3.32亿元。

2009年，在金融危机背景下，由财政部申请，国务院同意额外增加转移支付总额，一度被认为是重构均衡性转移支付总额确定机制的契机，但从2011版办法来看，其总额确定机制并无变化。

有学者断言，如果维持现行收入划分体制不变，未来地区间财力差异将进一步扩大。东部经济发达，自有收入的潜在增长能力较强，而西部地区对中央转移支付的依赖程度愈来愈高。如果失去了目前的资源收益，又没有新的增长点，前景堪忧。

为了让财政功能回归本位，实现税收“取之于民、用之于民”的职能，从财政支出方面看，则必须加快政府从经济建设型财政向公共服务型财政的转轨，将更多的财政收入投入基本公共服务建设中去。

就此而言，中国既有的均衡性转移支付力度，无法真正实行均等化的目标。根据财政部统计，直到2008年，中国的均衡性转移支付对地方标准收支缺口的满足程度仅为72％。

一位财政部人士表示：“实际上，72％的满足度只是在某些年度某些地区达到过。就全国来说，目前尚达不到70％。而在正常情况下，均衡性转移支付建立之后，就应该完全弥补缺口。在国际上，这本来就是均衡性转移支付的基础功能。”

另外，要实现公共服务的均等化，除了财政再分配手段之外，还必须进行户籍制度改革，允许人口自由流动，使所有居民皆可享受同等的公共服务待遇。