湖南水库告急

6月10日凌晨，暴雨。湖南岳阳县毛田镇，廖段水库、车洞水库漫溃，水溢周边田地，公路毁损，居民奔走相告。

与往年汛期一样，溃坝险情于湖南如期上演。尽管年初的“中央1号文件”首次聚焦于“水利”。于7月9日落幕的中央水利工作会议，亦被称为中国最高规格的治水会议。2011年还是全国小Ⅰ型水库除险加固工程的收官之年，以及全国小Ⅱ型水库项目的启动之年。各地的水利项目呈百花齐绽的态势，2011年因而被视为“中国水利的春天”。

湖南，是今年中国首个水利改革试点省份。作为占据全国8.7万余座水库总量七分之一的水库大省，其境内纵横的水系上，有大中小型水库共计13326座，另外还有约167万口山塘点缀着这一水乡泽国。

不幸的是，湖南的病险水库亦居全国之首。尤其是超期服役、老化失修的病险小水库，星罗棋布，遍布三湘大地各个山区和水系，如悬在民众头上的达摩克利斯剑，每逢汛期，险象环生。

今年6月旱涝急转，暴雨之后，湖南小型水库的危情再次暴露无遗，其中小Ⅱ型水库又是重中之重。而这些小型水库的危险程度，取决于除险加固项目的进度和成效。2010年国家启动的病险水库除险加固专项新编规划，即意在对全国5400多座小Ⅰ型病险水库除险加固，如今中央财政专项资金已如期拨付，但是各地方配套资金却形同虚设，给水利项目推进埋下了多重隐患。

同时，各地水利部门寄厚望于年初“中央1号文件”中所指10％的土地出让收益用于农田水利建设，但始终未见其详规和落实方案，亦成了始终未能落地的“靴子”，久盼不至。

危情水库

6月的几雨尽管已经过去，但湖南岳阳县防汛抗旱指挥部主任凤飞依然悬心，“最怕下雨，小型水库的重大隐患随时可能集中爆发。”

由于水库出现重大险情，上报险情迟滞了77个小时，岳阳市下辖的临湘市防汛抗旱指挥部，在6月13日被湖南省防汛抗旱指挥部通报批评。建于1973年、总库容25万立方米的小Ⅱ型水库――青坑水库，在6月10日凌晨，洪水漫坝，造成大坝左侧外坡的部分坝壳损坏，冲毁水田若干亩。小Ⅰ型水库是指库容100万－1000万立方米的水库，小Ⅱ型水库是指库容10万－100万立方米内的水库。

湖南省防汛抗旱指挥部的数据显示，6月9日强降雨之后，全省因洪灾损坏水库73座，水库垮坝3座，堤防、护岸、灌溉设施损坏计上万处，造成水利直接经济损失11.2亿元。6月17日之后的暴雨，又造成两座水库发生重大险情，水利设施直接经济损失9400多万元。

《财经》记者在湖南多地调查，出现险情的水库远不止防汛抗旱指挥部公布的上述数据。一位常德市水利局人士介绍，经暴雨袭击，仅常德一市就有70座水库溢洪，并出现不同程度险情。岳阳市自6月10日以来，水库也损坏了158座。

湖南地貌以山区丘陵为主，水系发达，河湖众多，湘资沅澧四大水系纵横全省，还拥有中国第二大淡水湖洞庭湖，其5公里以上河流就有5341条，13326座大中小型水库坐落其上，主要分布于洞庭湖区以外的各个市县山区，绝大多数都存在不同程度的病险隐患。

另外，还有约167万口的山塘，几乎遍布每个村镇、山间。这些多如牛毛的山塘一方面蓄水灌溉效力逐年下降，已不足设计能力的60％，另一方面又成了汛期洪灾的隐形炸弹，一旦洪水来临，一处山塘漫溃，将直接让下游多处溃坝，串联效应将会加重灾情，甚至对下游民众生命财产直接造成威胁。

岳阳县公田镇芳山村，团结水库就坐落于逶迤险峻的熊家山，距盘山公路仅有几十米。水库内，洪水尚未腾空，浑浊的水在阳光下波光粼粼。水库是土坝结构，多年失修，堤身野草丛生。暴雨袭来时，库容20多万立方米的团结水库令山下村民时刻绷紧神经，村民们议论，“一旦垮坝，这段公路也完了。”

这座已运行50多年的水库，目前尚未出现重大险情，但在岳阳县水利局的病险水库名单上，它已是“重病缠身”：启闭钢丝绳断裂、外坡排水棱体淘空，部分裂缝。

名单上共登记了包括团结水库在内的70座病险水库，遍布19个乡镇，而团结水库并非病险最严重的水库，其中，坝体、涵管渗漏被提及53次，无溢洪道或溢洪道被堵塞被提及51次，一些水库多种病险并存。该县防汛抗旱指挥部在2009年及2010年年度总结时指出，超过半数的小型水库存在病险，很多水库由于每年汛期还在新增病险，防洪抗灾能力薄弱。

在凤飞自2009年起任县防汛抗旱指挥部主任的三年间，全县水库的汛期险情记录有70余起。

像中国多数地区一样，湖南的这些水库、山塘多修建于上世纪五六十年代，在“农业学大寨”时期又新建了少量水库。彼时受限于科技、经济条件，设计、材料等也相对落后。

据湖南省水利系统人士介绍，当时均为“三边工程”（边勘测、边设计、边施工），具有“四不清”（来水量不清、流域面积不清、库容不清、基础不清）的特性，很多水库在防洪设计上仅凭经验，极度缺乏专业人才以及可供参考的水文资料，设计标准高低不一。在建材方面，由于当时没有使用钢材与水泥的条件，很多水库甚至连涵管皆为土木制成。

在上世纪80年代担任岳阳县水利局副局长、现为县水利局高级工程师的龚壤山告诉《财经》记者，当地很多小型水库当年是由妇女、青少年儿童以及老人们投工建成，因为青壮年劳动力被选拔去建设洞庭湖大坝，因而水库在质量上又有所降低。

其后几十年，对这些水库也只是做了一些简单的加高工程，且是汛期阶段出现重大险情时的应急抢险，“头痛医头、脚痛医脚”，没有对库区进行完善的排查和根治。

病险水库问题主要集中于三方面：坝体渗漏严重，涵管材质容易断裂，溢洪道断面过小的设计型缺陷导致垮塌、堵塞等故障。

此外，多年来库区老鼠、白蚁滋生，造成坝体隐患，而这些隐患只有在汛期水位高涨、遭遇险情时才易被发现，平时缺乏排查，即埋下祸患。

库区上的相应配套设施亦不完善，很多水库甚至连上坝公路、防汛公路都没有，遇到汛期险情，无法及时上坝抢修，须先修路，才能抢险。

湖南省水利厅副总工程师、湖南省政府参事聂芳容对《财经》记者称，“除险加固工程之前，湖南对全省水库进行了检修摸底，没有病险的水库几乎没有，只有极个别的几座大型水库没发现问题。”

治理思路

自1998年特大洪水之后，病险水库被国家作为防洪治理的重点，中央财政陆续投入649亿元。但早期投入的资金主要用于汛期的抢险，尚无集中治理的能力和经济条件，直到“十一五”期间，国家层面才提出全国水库除险加固。

病险水库除险加固的惯常做法主要是：通过灌浆方式解决渗漏的坝体；坝体加固加高；将不合格的涵管更换，用钢筋混凝土材料代替此前的木质材料；重新设计、拓宽溢洪道。

聂芳容表示，通过如此一番彻底治理，水库至少还可再运行30年以上。

从水利部公布的数据来看，除险加固后的水库的防洪效果较为明显。2010年汛期，除险加固后的7000多座水库经受住了大洪水的考验。

目前，大、中型水库的治理工程已基本完成。汛期危情主要集中于各支流的小水库和山塘上。

从1954年有溃坝记录以来，全国共发生溃坝水库3515座，其中小型水库占98.8％，小Ⅱ型水库溃坝数量占小型水库溃坝总数的85％以上，且屡有小Ⅱ型水库溃坝酿成严重人员伤亡的惨剧。

今年发生在湖南的多起溃坝事故，依然是祸起于没经过除险加固的小型水库，6月暴雨之后，岳阳市的五座水库、益阳市的一座水库、常德市的两座水库发生漫溃、溢洪道失事等不同程度的重大险情，水库下游的群众被紧急疏散。上述水库均为小型水库。

中国对病险水库综合治理的思路是“从大到小”逐步落实。在2006年12月召开的中央经济、农村工作会议上，中央提出全面完成大中小型病险水库除险加固任务，小型水库始纳入国家重点投入资金治理范畴。2008年1月，国务院明确用三年时间全面完成《全国病险水库除险加固专项规划》(下称《专项规划》)中确定的任务，则以小Ⅰ型水库为主。直到今年，始将重点小Ⅱ型水库纳入治理之畴。

湖南省配合国家的除险加固行动，完成了804座大中型水库和重点小Ⅰ型水库的治理。就目前看来，经过除险加固的水库皆未发生事故。但是，治理过程中，地方配套资金极度缺乏，导致出现拖欠工程款现象，甚至发生挪用资金等问题。

虚假配套

按水利部、财政部在2010年7月共同印发的《重点小型病险水库除险加固项目和资金管理办法》，小Ⅰ型水库的项目资金确定为450万元/座。其中，中央财政负担的资金按地区差别系数，对东部、中部和西部地区的比例分别为1/3、60％和80％。剩余部分由地方配套资金解决。

湖南属于中部地区，相当于每座小Ⅰ型水库，中央投入270万元，地方配套资金为180万元。地方配套资金通常是由省级财政与县级财政各均摊一半，市级财政并不承担。这也意味着每个县要为小Ⅰ型水库支付90万元/座的配套资金，而这类水库数量众多，所需配套资金累积，即为庞大的数目，对于并不富裕的县级财政，实际上是不可能完成的任务。

据岳阳当地一位官员介绍，去年全县财政增幅较大，也仅有4亿余元，“政府需投入大量资金做民生工程，而民生工程不可能只是水利项目。”

从湖南全省来看，纳入国家新编规划的湖南省病险小Ⅰ型水库有1070座，占国家新编规划总量约五分之一。截至目前，中央财政投入32亿元已到位，规划要求地方配套资金16亿元，并未实际到位。

常德市水利局一位领导表示，省级财政尚可落实一部分配套资金，而县级财政一般都没有能力支付，最后演变成在账目上作假，导致项目最终投资额度大幅缩水。

这种情况在全国其他地区亦很普遍。中国社科院农村发展研究所研究员于法稳在多地调研中发现，地方配套资金弄虚作假的情况普遍存在。“项目最终花的仅是中央投入资金，工程总造价大幅缩水，质量就会受到一定影响。”

于法稳发现，很多地区还改变资金的使用用途。按规定，水库安全鉴定、地质勘探、工程设计和监理等项目前期工作经费，不能使用中央资金，但最后亦由中央资金埋单。

“中央资金犹如唐僧肉，争取时全县领导上下运作，资金到位后，能真正用在水利项目上的仅有75％－80％。”于法稳说。

临湘市有六座小Ⅰ型水库纳入国家计划，2010年底已竣工并通过验收，中央资金全部到位，地方配套资金仅到位一部分，未落实的这部分资金成为了施工单位的拖欠款。

《财经》记者从权威渠道获知，湖南全省目前已主体完工的380座水库项目中，市县本应配套2.9亿元，而实际到位仅有1.8亿元。已开工项目的主体工程虽然基本完工，但普遍存在拖欠施工单位工程款问题。

据湖南省水利厅人士介绍，由于配套资金未到位，去年竣工的一些施工单位，年底时到水利部门索要工程款，几乎造成严重的冲突。

临湘市防汛抗旱指挥部主任刘小平表示，“如果最终的配套资金不能落实，难免在项目质量上做手脚。”

管护缺位

在水库险情频发的汛期，岳阳市枫木水库被查出无人值守，该水库负责人目前被停职。不同类型水库的责任主体不同。大型水库是由市级以上水利部门负责，中型水库由县级水利部门负责，而小型水库（小Ⅰ型及小Ⅱ型）则由乡镇负责。

当年匆忙建成的小水库在建设时已大打折扣，日常运营更缺乏有效的管护体系。其日常维护皆由乡镇水管员和水库管理员负责，仅限于汛期值守、溢洪蓄水等事务，停留于对坝坡割草整形等表面工作，少有彻底的隐患排查。

自上世纪90年代末期农村“两工”（积累工与义务工）取消，取而代之的是“一事一议”制的办法，向农民筹资或筹劳，民众对水库管护的积极性又大打折扣。

岳阳县防汛抗旱指挥部主任凤飞表示，近些年来水库汛期遇险时，调配抢险人力都成难题，村民无参与意愿。由于当地村民种田收入难于维持生计，青壮劳力多外出打工，留守村内的以老人居多，也难以参与建设。

由于上世纪90年代末期机构改革，“七站八所”人员中，水利站人员收入过低，基本工资的发放都是难题，这削弱了他们对小型水利设施管护和排查的作用。

湖南省岳阳县高级工程师龚壤山也认为，水利站人员多为本地人，对当地水利的经验和熟识程度，要高于上任几年后就要调走的乡镇主要领导。但这些人的年收入多年来都徘徊在千元上下。“不得不自谋一些生计，工作积极性自然受挫。”龚壤山说，水库很难收缴到农业灌溉水费，水库管理人员就依靠将水库承包他人养鱼，维持基本生活。

岳阳县的岳纺水库，属中型水库，本有近50名管理员，但长期发不出工资，导致40多人弃水库而另谋生路，新任水库领导上任时，仅剩余四五名人员留守水库。

龚壤山说，“这个负责5万亩农田灌溉的中型水库，管理站已名存实亡。”

中型水库已然如此，小型水库运行更困境重重。公田镇芳山村共有两座水库：百花台水库（小Ⅰ型）、团结水库（小Ⅱ型）。芳山村支书李海龙，还兼任着百花台水库管理员，团结水库也仅有一名管理员，该镇农业站一名技术人员的月工资，也就相当于水利站人员一年的收入。

据湖南省水利厅人士透露，全省不少小型水库实际上处于汛期无人值守状态。

土地财政掏钱难

按照今年4月水利部、财政部共同宣布的全国小Ⅱ型病险水库除险加固规划，“十二五”期间，全国4万多座小Ⅱ型病险水库将全部完成除险加固。其中，2.5万余座一般小Ⅱ型病险水库除险加固由地方安排资金，于2015年底前全面完成。

水利部年初与湖南、江西、福建、河南四省皆签署了任务责任书，确保未来五年如期完成小Ⅱ型病险水库除险加固任务。

但小Ⅰ型病险水库业已暴露的地方配套资金难题，以及可能反射出的治理质量隐患，为启动中的小Ⅱ型病险水库治理亦投下阴影。

作为病险水库居全国之首的湖南，矛盾尤为突出。其纳入除险加固规划的小Ⅱ型病险水库，不到三分之一由中央全额投资规划，其余需地方自筹资金解决6225座小Ⅱ型水库，注定步履艰难。该省一位水利厅人士称：“规划要求地方自筹资金一共60亿元，平均是每座省级投资96万元。这笔庞大的资金怎么可能到位？而规划还要求项目启动后的前三年，需完成总量的40％，对这很难完成的任务，只有硬着头皮向前推，最坏的结果就是拖欠工程款。”。

湖南各地方都在组织力量，积极上报病险水库，以期获得更多的中央资金。今年1月，湖省水利厅又“主动请缨”为“水利改革试点”省，其意也在争取更多政策和特殊待遇。

但“改革试点”的制度安排尚无具体内容。而各地水利部门更寄望的是，今年“中央1号文件”《中央国务院关于加强水利改革发展的决定》中所提到的，10％的土地出让金用于农田水利建设。

2010年全国土地出让金达2.7万亿元，扣除土地出让的成本、手续费等相关费用，预计每年用于农田水利建设的资金应在2000亿元左右。

全国很多地区水利部门对此“创新之举”寄望，但中央却未再出详规和落实方案。据水利部一位退休官员此前对媒体分析称，这不止是水利与财政就能做主的，由于土地出让金大部分收益是地方政府的，因此牵涉各级政府，而此项工作协调亦较复杂。

7月8日财政部官网称，财政部与水利部近日将印发通知，要求各地贯彻落实“中央1号文件”中的“10％土地出让收益用于农田水利建设”的规定。这份通知将要求：从2011年7月1日起，各地统一按照当年实际缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权取得的土地出让收入，扣除当年从地方国库中实际支付的征地和拆迁补偿支出、土地开发支出等相关成本性支出项目后，按10％计提农田水利建设资金。

然而实施的实际效果如何，仍需进一步观望。

事实上，目前尚未纳入规划范畴的山塘治理，亦是迫在眉睫的隐患。全国多数地区山塘从未进行过治理，且多为土坝坝体，渗漏严重，一些山塘甚至已遭废弃。如遇汛期，各地水利人士均将其视为“悬在头上的一盆水”。

作为“水利改革试点”的湖南省，创新式地将中央财政下拨的新增农资综合补贴资金，投入隐患极大的山塘清淤工程，自2009年下半年启动至今，清淤扩容近8万口。

但令湖南省水利厅人士担忧的是，目前没有国家层面的山塘治理规划，而新增农资综合补贴资金，受政策变化影响，也无法持续。

即使按目前的治理进度，要覆盖全省167万余口的山塘，仅做并不算彻底治理的清淤工程，也还需至少40年。