浅谈土地储备工作中土地出让及收益管理问题

摘要：土地储备制度是我国土地使用制度改革实践过程中不断发展起来的一项土地供应制度。土地储备制度的建立，对于规范和培育土地市场、增加政府财政收入、促进土地收购储备制度及城市规划的合理实施等都具有重要意义。本文以沈阳市为例，对土地储备工作中土地出让和收益管理的面临的问题进行了分析与论述，并提出了相应对策。

关键词：土地储备 出让 收益 问题 对策

近年来，为认真贯彻国务院关于《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、和国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》精神，沈阳市国土资源管理部门迅速地进行了土地储备制度建设，相继成立土地储备机构，积极探索、努力实践，创造性地开展土地储备工作，取得了一定成绩。然而土地储备制度是一项全新的土地供应机制，目前还缺乏深入的理论研究和方法指导，加之配套设施的不完善，在土地储备工作中容易暴露一系列难以理顺的问题，在相当程度上制约了城市土地储备的实施及社会经济目标的实现，如何更加科学、严格、缜密的实施土地储备运营机制，是我们当前面临的严峻挑战。

一、土地储备工作取得的成效

为了进一步规范土地市场储备交易秩序，沈阳市不断学习和借鉴其他城市的先进经验并结合自身现状相继出台了净地出让、楼面地价等系列新措施，经过不断努力和实践，城市的土地资源利用效率明显提高。

（一） 增强了政府的宏观调控能力。通过坚持政府主导与市场机制相结合的科学的土地储备运作机制，强化了土地储备的主体地位，增强了政府的宏观调控能力。城市土地由政府统一规划、征购、储备、出让和管理，形成“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的局面。只有政府掌握市场的收购权和供应权，才能有利的清理隐形土地市场，彻底根治私下交易土地等问题，防止国有土地资产流失。

（二）确保城市总体规划实施，促进土地集约利用。土地收购储备之前，分散在各企事业单位，地下交易与“合作”建房现象屡见不鲜，对城市规划的实施造成严重阻碍，建了拆，拆了建，造成资金和土地资源的浪费。实行土地储备之后，政府统一收购、收回、供应，根据城市规划与功能分区的要求，盘活城市存量土地与有计划地利用新增建设用地相结合，改变过去粗放式的用地模式，提高了城市土地利用效率。

（三）调整城市土地利用结构，突出城市功能。根据区域优势调整城市土地利用结构，通过加强主题招商、地块包装策划等形式，展现地块的开发价值和潜在优势，促进高端服务业、现代建筑产业等新兴业态发展。

（四）为城市建设筹集了资金。土地收购储备制度建立后，城市土地在开发、规划及出让过程中的增值部分由土地储备中心收回上交财政，增加了政府财政收入，为城市基础设施建设，筹集了大量的资金。

二、土地储备出让和收益管理面临的突出问题

（一）净地出让少，土地收益不高。

国土资源部在有关文件中明确要求“实行建设用地使用权净地出让，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发”，但在实际操作中，为加快项目招商引资，解决征地和拆迁资金不足等问题，多数土地采取“期地”方式出让，供地之前没有完成拆迁，没有实施土地整理，导致土地交易竞争不够充分，政府未能获得预期收益。以“期地”出让的项目往往因为拆迁受阻、拆迁周期延长而使成本增加，有的地块甚至出现拆迁亏损，导致工程无法按期开工建设，影响了项目的进一步建设。

（二）缺乏长期机制，储备与出让未形成良性循环。

目前，多数城市仅对市本级范围内土地储备和供应指定年度计划，而独立操作区未纳入全市计划管理。由于缺乏中长期土地储备计划，市本级土地供应基本来自当年或上一年的储备，没有获得土地储备带来的增值收益。

（三）部门协调联动机制不够完善。

城市土地收购储备到供应是一个复杂的系统工程，其过程涉及到土地、房产、城建、财政等多个部门，没有这些部门的通力配合与支持，储备供应制度难以顺利进行。但在实际操作中经常出现部门之间相互推诿，行政审批手续繁杂，办事效率低等现象，延长了土地储备过程，增加了土地储备成本，严重影响城市土地市场的交易秩序和健康发展。

三、加强土地储备出让和收益管理的主要措施

为贯彻落实国家土地管理相关政策，增强政府对土地市场的调控能力，规范土地储备交易行为，有必要进一步加强经营性土地宏观管理，加大土地储备力度，强化土地供应计划。

（一）加大土地储备力度，严格执行土地供应计划。

结合城市总体规划、城市建设发展需要和土地市场供需状况，合理制定土地中长期储备计划和年度储备计划，通过对企事业单位低效率用地收购，集体土地征收，国有闲置土地集中拆迁等措施盘活存量土地，挖掘潜力，提高土地集约利用率。同时，依据“控制总量、适度紧缺”的原则，制定经营性用地年度供应计划，增强政府对土地市场的宏观调控能力，促进城市土地资源合理利用。

（二）严格实行“净地”出让，规范土地出让行为。

在土地出让之前，要完成征地拆迁、土地整理、基础设施配套等前期工作，真正实现“净地”出让。土地必须进入市土地交易市场统一交易，实行招拍挂方式出让，出让价格由市政府统一确定，实现土地交易更科学、更规范、更有效。

（三）加大拆迁监管力度，切实规范征地拆迁行为。

能否实现“净地”出让，保证土地收益 ，拆迁工作是关键环节。在拆迁过程中要学习借鉴合肥等先进城市的成功做法，实行“拆迁要招标、补偿要评估、结果要公示”。把市场竞争机制引入到拆迁工作中，通过招标方式，选取两家有相应资质的评估机构进行拆迁补偿价格评估，并公示结果，从而有效控制土地成本。同时，监察部门要加大对拆迁项目资金使用的监管力度，减少不合理支出，杜绝征地拆迁成本超出预算，做到补偿合理、操作规范、社会稳定。

（四）完善资金管理，防范融资风险。

资金是土地储备运营的生命线，而土地储备资金主要是来源于银行贷款。如何科学的管理好巨额的储备资金，降低成本，保障运转，同时规避风险是值得重视的问题。这就要求：土地抵押，实质担保，对每一笔借款资金都落到到具体地块抵押；专款专用，所有借款资金都用于土地收储，不平调转移；降低成本优先返还，注重提高资金利用效率，银行贷款力求即借即用，按进度拨付拆迁补偿款，努力把成本降到最低，防范风险。

（五）创新运行机制，加强部门间的协调。

通过成立统一的、具有权威性的领导机构做支撑，由土地、房产、财政等多部门组成的土地资源管理委员会，来保证部门间的协调，减少运作环节，提高土地储备和运营效益。

这种联动机制尽可能得调动了项目运营单位的工作积极性，加快了工作效率，促进了项目尽快落实。

四、小结

土地储备制度在我国还是一个新生事物，在发展的过程中出现这样或那样的一些问题是不可避免的，面对国家新一轮宏观调控的实施以及沈阳市经济快速发展的形势，我们应进一步解放思想，开拓创新，使它逐步完善和健康发展，为加快沈阳城市建设，服务地方经济发展，促进土地节约集约利用作出更大的贡献。

参考文献：

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