政企民合谋和乡村社区旅游开发研究

摘要：自20世纪90年代以来，海南乡村社区旅游开发就从未间断。特别是在2009年国务院《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》以后，各种乡村社区旅游开发模式如火如荼地展开。其中，政企民合谋成为调动乡村社区旅游开发活力的重要模式之一。但目前由于多重原因，其运作出现了很多问题。本文从政企民合谋在海南乡村社区旅游开发中的优势、困境及改进措施三个方面进行了论述。

关键词：政企民合谋；乡村社区；旅游开发

一、政企民合谋在乡村社区开发中的优势

1.促进海南由点到片的系统开发，实现资本、技术、管理与资源的结合

对于海南省，要实现以海口、儋州、三亚等城市为核心的系统开发，就必须对城市间广大的空隙地带进行填补。这显然就使得空隙地带的乡村社区旅游开发成为重点。但是，在海南乡村地区，虽具备发展旅游无与伦比的人文自然资源，却正如莫天富和安玉芳所说“对于农民自身而言，由于缺乏途径和意愿，不管是乡村政治还是乡村文化生活，往往都不能很有效的开展”。由于缺乏统一规划、运营管理、技术支撑、资本投入等，海南乡村社区旅游的发展受到了很大的限制，长期处于分散式的家庭小规模开发模式，旅游开发层次很低。

政企民合谋正好弥补了这些缺陷。政府可以进行总体规划和政策指导，对一盘散沙的企业和社区进行整合。而对于企业来说，则具有资本、技术和管理等优势。

2.提高国际旅游岛建设水平，拉动经济增长

海南乡村社区旅游有着得天独厚的优势。截至2009年，全省已建成生态文明村10501个，占全省自然村的45%。2010年新增1200个生态文明村，全省文明生态村占全省自然村的比例达到50%以上，建成了30个生态文明示范镇。根据对乡村社区的调查发现，乡村旅游资源点共有440个，共有5个主类、25个亚类和63个基本类型。将如此丰富的资源开发好，一方面能够提升海南国际旅游岛的魅力值，吸引国内外游客；另一方面，如此大规模的规划建设也能带动相关产业的发展，特别是第三产业，成为经济增长的拉动点。据海南省旅游委根据2011年海南乡村市场情况，预测海南省乡村旅游接待量2015年将为496万人次，2020年将为1367万人次；旅游总收入2015年达35亿元，2020年达111亿元。

3.维护民心稳定，实现归利于民

海南被确认为经济特区和国际旅游岛以来，外地人口大量流入，使得海南众多资源开发权和成果被外地人占有，还致使房价急剧升高。而对于很多本地人而言，收入水平没有等值提高，很多既得利益被忽视，因而部分本地人对海岛战略深有怀疑，甚至持反对态度。而在政企民合谋模式下，通过政府统筹和调节，将村民拥有的资源作为要素与企业拥有的技术、管理和资本相结合，按照要素贡献率获得利益分配。同时，在社区开发中，村民可以实现就地就业。

4.将旅游开发和农村建设相结合，实现走独特的乡村现代化和城镇化之路

乡村要实现现代化和城镇化，仅仅靠自身力量是举步维艰的，而政企民合谋就是实现乡村城镇化和现代化的快捷方式，可以弥补我国城镇化过程中的短板。一方面，在政府主导下，通过企业快速的资金、技术投入和管理运作，对村民住房、道路等基础设施进行系统建设，让农村的硬件环境上迅速改善。另一方面，旅游和配套产业的发展，从根本上改变了原有的生产方式和生计模式，实现大部分甚至全部劳动力的就地非农转化，促进精神文明的建设。

二、政企民合谋下乡村社区旅游发展的困境

1.旅游资源产权的困境

政企民合谋的乡村社区旅游发展是国家和村民按照一定的原则，以契约的形式，暂时将部分资源的经营等权利让渡给企业的一种运作模式。这种模式下，如果没有处理好利益分配和责任机制，会滋生复杂的产权问题。

在海南乡村社区发展中，虽然民众、企业和政府间一开始就各方面的相关产权问题达成协议，但是产权制度本身和配套机制的缺位使产权问题凸显，成为限制海南乡村社区发展的重要因素。

对于企业和村民而言，一方面，企业在获得了旅游资源经营权时，却没有获得最终处置权和所有权，导致企业行为短视化，缺乏对资源长远开发的自觉投资和创新，产权激励的效用被湮灭；“旅游资源的公共产权特征使得旅游企业并不需要对其开发后果承担直接责任，产权的约束流产”。另一方面，旅游作为一种公共资源，村民与企业之间的现实利益和目标追求存在相悖性。随着企民合作的长期保持，村民获利期望值的增长率高于企业利益分配增长率，导致企民矛盾剧烈。村民不积极支持建设，甚至要求终止契约，从而让开发陷入困境。

对于政府而言，由于职能不明确，很多部门涉足乡村旅游资源的开发，使管理成一片乱像，给企业和村民带来了很大的不便，增加了企业管理运营成本。

2.点式社区运作模式引发的困境

点式社区运作是指社区旅游开发中缺乏协作运营而独立运作的一种称谓。就海南本身而言，按照其地域大小等自然特征，形成系统运作有着得天独厚的优势。然而，在现实的政企民合谋的模式下，政府缺乏主导，使统筹规划和协调一致成为口号。同时，在企业不科学的竞争下，原有的地域主义强化，使社区自我为中心取代了协作发展。

点式社区运作有以下劣势。第一，对于游客而言，没有足够的吸引力。每个社区拥有的特色一般并非多姿多彩的，往往是单一的。第二，从发展方式上看，点式社区运作为了满足游客需求，会在社区内引入多元元素，而这些多元元素缺乏独创性，反掩盖了原有的特色。第三，就风险机制而言，点式社区运作难以承受大风波。第四，无法与内地众多发展成熟的社区旅游竞争，无法使海南乡村社区旅游成为海南的一张新名片。

3.人力资本价值评估和风险责任分配机制引发的困境

政企民合谋下，“旅游公司在成立初期，通过解决村民就业、改造村内环境、为当地农民缴纳合作医疗保险费等方式一度赢得村民信赖与支持，社区居民参与旅游发展的积极性高涨，社区人力资本的主动性得以成功启动”。但是，由于缺乏科学的人力资本评估机制和支付人力资本的动态调节机制，人们在增加人力资本投入时并没有感觉自身的人力资本价值随旅游效益的增加和规模的扩大而提高。利己与资本意识致使村民参与乡村社区旅游开发的积极性减退，村民逐步有意识地关闭其利用价值。

同时，在当今变化莫测的市场中，村民深刻地认识到投资存在的风险。因而，在社区投资中，村民会认真考虑风险可能带来的损失。此外，村民与政企相比，明显处于弱势地位，缺乏风险责任机制，企业在实际运行中有不良行为等，进一步使村民担忧遇到风险。为了安全，村民会做好“第二手”准备，将社区旅游开发的资源和人力投入量减少，而投入到其他方面。更加严重的是，这种担忧会使得政企民合谋关系变得薄弱，极易产生冲突，放大问题。

三、政企民合谋下乡村发展的策略

1.调节产权纠纷，建立浮动保底的利益分配机制和责任承担机制

海南乡村社区旅游资源的产权纠纷不在于产权本身，而在于利益分配机制和责任承担机制不合理，因而浮动保底的利益分配和明确的责任机制能较好地解决此问题。

第一，作为企业，必须把握好自身运作情况、村民让渡资源增值情况和期望收入等动态，适时调整利益分配比例，让村民让渡的资源和人力投入的回报随实际情况的变动而浮动。同时，把盈利的部分作为村民公益金，来维护旅游开发环境，改善企民关系，增强村民满意度。

第二，政府必须建立一套责任承担机制，主要有以下方面。一是成立检查会，对企业造成的资源损伤程度进行评估。若破坏严重，进行相关标准的惩罚，由此来限制企业的无序发展。二是对那些运作符合标准的企业，按照社区开发程度和年限等给予不同的优惠政策，如减免税收等，以此来激励企业。三是加强企业财务监督，同时充分放权企业从事社区旅游资源开发，允许生产特色产品。

第三，政企民按照合理的比例，共同筹资，形成预警资金并科学合理地确定村民的最低保底收益额。在遇到风险时，可以动用预警资金对村民发放保底收益额或风险补偿金。这样可以避免村民因忧虑等带来的反对情绪，让其积极投身社区建设。

2.在政府主导下，企民结合，按照市场规律建立社区特色的联网经营模式

政府必须在乡村社区的开发中居于主导地位：统筹规划，保证社区发展方向；制定相关政策，协调各主体之间的行为和利益关系。另外，根据不同社区实际，发挥社区特色优势，同时将各个不同特色的社区连接起来，形成特色网；将各社区开发的企业联合起来，形成强大的企业联合会或以董事会的形式组建公司。对于村民，按其投入资源分配一定的股份或定期发放一定收益，由此来促进政企民责权利的结合，实现联网运作，形成区域竞争优势，模式如图。

这种模式下需要说明的有两个方面。一是企业应该对企业联合会的权限和责任进行合理规定并制定行业标准，如果组建公司，应做好股份和收益分配。二是政府不仅仅是“守夜人”，还是组织协调者，应在充分发挥市场作用的基础上，对不同社区进行科学组合，形成社区网并做好不同社区网之间的统筹；对企业的经营状况进行实时监控，纠正不合理规划；适时地调整村民和企业的利益分配结构，做到维护民众利益，促进科学发展。

3.成立社区开发委员会，建立顺畅的沟通渠道和解决冲突的长效机制

成立乡村社区开发委员会，其根本目的在于建立顺畅的沟通渠道和冲突解决的长效机制，维护各方利益均衡，实现共赢和持续发展。

对于成立社区委员会，首先要求社区委员会人员在构成上遵循三方原则，即政府、企业和民众。村民民主选举委员会的村民代表，政企自行派出代表。委员会委员长由三方按照一定期限轮流任职。委员会对有争议或重大事项进行处理时，采取“三三制原则”，即政企民各一票。另外，对于有些问题，可以召开社区全民会议，与政企集体协商解决。

参考文献：

[1]莫天福，安玉芳.国际旅游岛视野下的海南乡村旅游开发研究[J].齐齐哈尔师范高等专科学校学报，2011（02）.

[2]郭丽丽.农民集中居住的动力机制及途径探讨[J].资源与产业，2009（01）.

[3]陈志永，吴亚平，李天翼.乡村旅游资源开发的阶段性演化与产权困境分析——以贵州天龙屯堡为例[J].热带地理，2012（02）.

（作者单位：海南大学）