推进甘肃循环经济发展的机制问题思考

内容提要：循环经济是一种以资源循环利用来实现节约资源和减少污染的经济发展模式，甘肃经济发展长期靠大量消耗资源支撑经济增长，不仅使资源约束矛盾日益突出，环境压力加大，也制约了经济增长质量和效益的进一步提高。循环经济的发展很重要的是要解决机制问题，因为它是促进循环经济发展的内在动力。本文从甘肃发展循环经济的现实背景和现实和理论基础进行分析研究，借鉴发达地区推进循环经济的经验，提出从甘肃实际出发，抓住重点领域和重点行业，依靠体制、立法、政策和经济体系、技术创新、动力机制等机制推进循环经济实现跨越式发展。

关键词：甘肃；循环经济；机制

中图分类号：F124.642文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)04-0096-04

1.甘肃发展循环经济的现实背景和基础

一是资源拥有量相对不足。据测算，全省煤炭探明保有贮量86亿吨，人均拥有量330吨，不足全国人均水平700多吨的一半；石油探明贮量人均13.8吨，人均拥有量为全国平均水平15.4吨的90%；人均水资源拥有量1 100立方米，是全国人均水平2 200立方米的一半。在关系国计民生的45种主要矿产资源中，除有色金属等少量几种资源的贮量相对比较丰富外，铁、铅、锌、滑石、硫、磷、钾盐、芒硝、石墨等主要矿产资源后备资源短缺的问题比较突出。

二是经济发展对能源和资源的依赖程度较大。甘肃省在轻工业发展方面尚不具备全国竞争力，而重化工业具有一定的竞争力，是甘肃省的主体产业。全省工业属以能源原材料为主的重型工业结构，特别是有色，冶金、电力石化、机械、建材等支柱产业，都是资源、能源和基础材料消耗的重点行业，资源依赖程度较大。

三是资源的利用效率低下，利用方式粗放。2005年，全省万元生产总值能耗2.4吨标准煤，比全国平均水平1.43吨标准煤高出近70%；万元工业增加值电耗6 000千瓦时，是全国平均水平2 750千瓦时的2.2倍；万元生产总值用水量640立方米左右，比全国平均水平高近80%。靠大量消耗资源支撑经济增长，不仅使资源约束矛盾日益突出，环境压力加大，也制约了经济增长质量和效益的进一步提高，难以为继。同时在矿产资源开采中，滥采乱挖、采富弃贫、采易弃难的现象不同程度地存在。全省煤炭资源的综合开采回收率30%左右。资源的加工利用基本上仍是“资源―产品―废弃物”的一次单向粗放型利用方式。

四是资源型城市面临可持续发展问题。金昌、白银、嘉峪关、玉门、窑街等重点资源型城市（矿区），都面临资源日益枯竭的严峻形势。按照现有生产能力，白银公司铜的服务年限只有5～8年，铅、锌各15年左右，金川公司镍铜资源服务年限40年和30年左右，酒钢集团铁矿石服务年限40年，玉门石油服务年限13年左右，资源型城市可持续发展问题突出。

以上情况表明，甘肃传统粗放的高投入、高消耗、高污染、低效益的“资源―产品―废弃物”线性经济模式不可能长期维持，必须尽快转变为现代集约化的低投入、低消耗、低污染、高效益的“资源―产品―废弃物―再生资源”循环经济模式，才能实现长期可持续发展。甘肃尽管面临着各种约束环境的制约，但从现实看甘肃发展循环经济已拥有一定的基础支撑：

一是近年来甘肃省以科学发展观为指导，努力开展节能降耗，积极转变增长方式，工业经济朝着以较低投入获取较高经济增长的节能型经济发展目标迈进。“十五”期间，万元国内生产总值能耗和万元工业增加值能耗稳定降低，2004年分别下降到2.55吨标准煤和4.68吨标准煤，比“九五”初期的1996年分别下降35.10 % 和31.78 %。

二是重点企业资源节约和综合利用成效明显。全省加快利用高新技术和先进适用技术改造传统产业。目前，金川公司已能提取回收15种伴生元素中的12种元素；白银公司在铜、铅、锌冶炼中年可回收伴生元素金1 000公斤、银100吨、精硒10吨、硫酸40万吨、高钴渣1 000吨、精镉64吨。

三是废旧物资综合利用工作起步良好。以物资和供销系统为龙头，初步建立了废旧金属、纸张、玻璃和废塑料的回收体系，废旧物资得到了一定程度的回收和利用。同时共生企业间初步形成一定的有机产业链。有色、冶金、电力、化工等传统重点行业所产生的废渣，已经广泛用于建材、修路、筑坝等。

四是开展清洁生产和实现全过程污染控制工作稳步推进。全省确定了清洁生产首批27户试点企业（园区）和33户污染物零排放试点单位，多数企业在制订发展规划和实施重点项目时，充分考虑了资源的循环利用因素。全省15个燃煤电厂安装了粉煤灰干灰回收装置。

五是区域循环经济试点的基础较好。全省已确定了武威市、嘉峪关市、白银市、平凉市崆垌区等4个发展循环经济的试点城市。

从上述的现实状况和发展潜力来看，循环经济是甘肃实现可持续发展和构建和谐社会的必然

选择。

2．国内发达地区循环经济推进机制对甘肃的启示与借鉴

在发达地区和欠发达地区，在省级层面和县级层面，由于各方面的政策、经济、技术等约束集合不同，导致不同地区的循环经济推进机制也不尽相同。了解发达地区的循环经济推进机制对于指导甘肃地区的循环经济发展有非常大的帮助。本文中的发达地区主要指上海、广东、江苏、浙江三省一市，重点探讨这些地区省级层面的循环经济推进机制。

发展循环经济离不开政府的推动，即政府要为循环经济的发展创造政策环境和市场环境。当前，发达地区纷纷加快编制符合发展循环经济要求的项目规划，研究发展循环经济的总体思路。 比如广东省把发展循环经济作为建设绿色广东的重要内容来抓，成立了广东省加快循环经济发展领导小组，出台促进循环经济发展的地方性政策法规，为全面推进节能与综合利用工作提供法制保障。上海市发改委同有关部门正在抓紧组织编制《上海发展循环经济白皮书》和节能、节水、资源综合利用等专项规划，规划将包括评估体系、政策体系、社会支持体系和技术支持体系等，并研究促进资源综合利用的相关政策，加快推进相关法规和标准的制订。该项目已被列为上海“十一五”规划的重点专项规划。

在发达地区，由于总体经济实力雄厚，在开展循环经济试点工作中，能够有效地落实国家关于推进循环经济、清洁生产的各项优惠政策，从而引导和鼓励企业自发地实现循环式生产。比如，江苏省灵活运用资源综合利用税收减免、清洁生产资金补贴、技改贴息等政策性措施，有重点地支持一批企业实现了循环式生产。 另外，发达地区由于区位优势，依托强大的科技研发实力，能够开发出有效的节能降耗，提高产品利用率等等的先进技术，为实现循环经济提供了坚实的技术保障[1]。

从发展阶段看，循环经济发展与这些地区产业升级和经济转型是同步的，技术经济基础和制度条件都较好，即使没有循环经济理念，产业升级和效率提高的方向也会朝着循环经济某些方面的要求靠拢，但有了循环经济的理念，这种升级和提高会更快、更全面，目前发达地区的循环经济发展是自发战略转型模式。

与发达地区相比，作为欠发达地区的甘肃省，在政策、经济、科技等各方面的约束环境和发达地区差别非常大。一是政策环境困难。从日本的循环经济发展经验看，建立一套法律法规体系是促进循环经济发展的最基本保障。甘肃目前还没有建立起一套推进循环经济的法律法规体系，在一定程度上制约了循环经济的发展；二是经济环境困难。与发达地区相比，甘肃现行的政绩考核体系下，仍然以GDP增长为导向，看重经济总量的增长。同时，由于区位劣势，在项目选择中与企业相比、与发达地区相比处于劣势。没有项目选择的权利，即使是高污染、高能耗的项目，对于甘肃来说，可能都是一个利税大户，一个提供很多就业机会的大项目。同时由于在引进项目上的短期行为，难以在工业园内部形成行业间的互补，及延长产业链。在这种经济环境下，甘肃推动循环经济的发展的难度进一步加大； 三是科技环境困难。循环经济的发展要依靠科技力量的推动，不仅体现在节能降耗等生产方面的科技实力，同样也体现在了解全区域的物质流、能量流、废物流等管理能力上。目前，相当数量的县级区域对于所在区域的环境承载力、资源承载力还没有一个准确的把握[2]。

通过与发达地区的比较分析研究，甘肃在推进循环经济发展中可以得到以下几方面的启示和借鉴：

2.1 与发达地区相比，甘肃发展循环经济的尝试，是一种典型的跨越式战略转型

即在产业升级和经济转型之前选择了先进的发展战略和道路。其面临的技术经济困难自然要比发达地区大得多，虽然在循环经济的企业层面和某些生态工业园的建立取得一定进展，但在全区域内全面推进循环经济面临诸多挑战。

2.2 在甘肃面临的诸多约束中，法律层面的困难应优先解决

没有政府和立法机构的强力干预，市场机制无法充分发挥作用。对于一个处于经济体制转轨过程中的欠发达地区来说，符合循环经济发展的市场规则的建立和制度的创新比技术更重要。包括生态环境要素的定价和有偿使用制度、生产者责任延伸制度、消费者责任制度、政府责任制度和对循环经济企业的激励制度等等。

2.3 改革政府政绩考核机制，逐步建立绿色经济核算体系

当务之急是改革现行的政绩考核机制，建立一套能够使经济社会与环境资源协调发展的考核标准。对环保考核，特别是各级政府签订的环保责任书，要严格考核，严格奖惩，以发挥应有的导向作用。

2.4 加强环境和资源监测的科学化、信息化和网络化

发展循环经济不是目的，而是节约资源，保护环境，实现可持续发展的手段。推进循环经济需要有效率的政策和科学的管理，真实而充分的信息是提高管理水平，制定正确政策的基础。发展循环经济应该加强环境和资源监测的科学化、信息化和网络化[3]。

3.推进甘肃循环经济跨越发展的机制性对策建议

循环经济的发展很重要的是要解决机制问题，因为它是促进循环经济发展的内在动力。而发展循环经济是一项社会系统工程，甘肃需要采取综合措施，建立起“政府主导、企业主体、公众参与、法律规范、市场推进、政策扶持、科技支撑”的长效推进机制。

3.1 制定发展循环经济的战略目标和总体规划

鉴于循环经济的发展是关系到甘肃全面实行小康与和谐社会目标的大事，建议省发展与改革委员会牵头组织政府有关部门着手研究制定发展循环经济的战略目标和总体规划，将提高资源利用效率、减少资源消耗量和污染产生量纳入全省发展的战略目标，高度统筹规划循环经济的总体发展框架和战略，制定循环经济的推行与实施方案和计划，从根本上创造实施循环经济的动力机制，形成发展循环经济的政府能力[4]。以科学发展观为指导，尽快编制《甘肃省发展循环经济规划》，加快节能、节水、资源综合利用、再生资源回收利用等重点领域专项规划的编制工作，指导全省发展循环经济工作，在努力实现经济总量目标翻两番的同时，有效控制和实现资源消耗的低增长甚至零增长，污染物的低排放甚至零排放。在此基础上，应根据甘肃自身产业发展、资源利用、环境保护等方面特点，按照循环经济所遵循的“减量化、再利用、再循环”原则，从资源开采、资源消耗、废弃物产生、再生资源回收利用和社会消费等环节着手，抓住节约资源和减少污染的重点领域、重点行业，大力推行节能、节水、节料、节地，推行资源循环利用、综合利用和清洁生产。笔者认为当前应把产业结构调整、矿产资源开发、高耗高污染工业生产、再生资源回收利用、土地利用管理、农村资源综合利用、资源型工矿城市的可持续发展等作为推进甘肃循环经济的重点领域和重点行业。

3.2 通过立法手段促进循环经济的发展

建议总结国内外经验教训，研究制定能力建设、科技开发、税费改革、投融资机制等清洁生产配套政策，尽快出台清洁生产促进法实施细则，加大清洁生产推行和实施力度。同时，为了促进循环经济的发展，建议制定一些循环经济的单项法规，如：废旧包装容器回收法、废旧家电回收法和废旧汽车回收法等。加快《甘肃省实施清洁生产促进法办法》《甘肃省资源综合利用条例》《甘肃省废旧物资回收利用管理办法》等地方法规的立法进程，把约束和激励结合起来，争取出台有“含金量”的政策，依法推动发展循环经济工作。同时认真贯彻落实已出台的《节约能源法》《清洁生产促进法》《固体废物污染环境防治法》《环境影响评价法》《甘肃省实施节能法办法》等有关法律法规，依法加强对节能、节水、资源综合利用、再生资源回收利用的监督管理。

3.3 建立符合循环经济原理和可持续发展目标的综合评价指标体系

用GDP衡量经济发展和考察政府政绩有很大的片面性，建议结合全面建设小康和谐社会的战略目标，建立一套包含经济增长、资源消耗、环境质量和人民福利的综合评价指标体系，以反映全面小康和谐社会的建设进程。实行绿色GDP核算体系，表达式为:绿色GDP=GDP-经济增长负效应。经济增长的负效应应当包括：自然资本的损耗、当前环境服务的损失、劳动的负效应等，这些在目前GDP中被完全忽略，甚至被隐性地作为了收入。为此，建议统计部门建立相应的综合性的数据统计和信息系统，收集整理经济、资源、环境和人民福利等多方面的信息，确保各类数据的完整性、准确性、可靠性和及时性。针对目前缺失的物料和能量利用的数据，借鉴德国和日本经验，建立国家和地区等多个层次上的物流能流平衡模型。同时，要建立有效的信息共享制度，用信息化促进新型工业化，不断提高循环经济的水平。研究制定全省重点行业单位产品的主要原材料消耗标准、用电指标、用水标准、废弃物最终处置率、水循环利用率、资源综合回收率等管理指标体系，严格市场准入管理[5]。

3.4 建立推进循环经济发展的政策体系

促进循环经济发展的核心政策应包括类：生态工业政策（产业结构调整政策、生态工业园区建设政策、清洁生产政策）；生态农业政策；废弃物回收、再利用、资源化和无害化产业政策；绿色消费（包括政府绿色采购）和绿色服务业政策；环境友好型产品标识政策；资源节约型和环境友好型基础设施和建筑政策；环境保护政策；再生能源和资源能源节约政策。

循环经济基础政策是指更大程度为循环经济重点领域实践创造良好制度环境的政策。循环经济基础政策可以大致分为宏观经济政策和基本经济制度、基础性激励政策和考核政策等三大类。宏观经济政策和基本经济制度包括经济结构调整政策、绿色贸易政策和有利于资源环境保护的产权制度。基础性激励政策包括绿色财政、绿色金融、绿色税收和绿色价格政策。考核政策包括绿色国民经济核算制度、绿色会计制度、绿色审计制度和绿色干部考核制度[6]。

3.5 加强科技进步和基础研究的支持力度，促进循环经济的技术创新

循环经济的发展需要理论创新、政策创新和技术创新。建议将对循环经济各个方面的研究纳入省中长期科技发展规划。应着重于从甘肃的社会、经济现状和发展需求出发，辨识已经或正在成为制约社会和经济发展瓶颈的资源和环境问题，提出应加以重点研究开发的关键技术，进一步理清、辨识和开发支持生产模式和消费模式转变的关键技术。重点关注大幅度提高能源和资源利用效率的关键技术；先进的、与环境友好的制造业关键技术；以废弃物为原料的新型工业技术及体系；以市场规律推动构建物质循环体系的经济和税收政策体系；循环经济的跟踪评估机制和衡量可持续发展的指标体系。研究和开发符合循环经济基本原则的新工艺和新技术，为实施循环经济提供技术支持。围绕重点行业、重点企业、重点城市(区域)、重点工业固体废弃物以及新能源、可再生能源等重点领域，在资源节约和替代、能量梯级利用，延长产业链、相关产业链接、“零排放”技术、回收处理技术、绿色再制造技术、降低成本技术等重点环节，组织进行技术研究和开发，并引进、消化和吸收一批国内外先进技术，突破重点技术瓶颈，不断提升整体技术水平，开拓新的发展领域。

3.6 构建甘肃循环经济健康发展的动力机制

由于循环经济与传统经济的差异性，发展循环经济，必然会导致公众的消费观念、企业的发展战略和政府的管理方式发生转变，进而推动公众消费方式、企业生产方式和政府管理制度的创新。当然，调动这样的一个积极因素，首先要从调动公众、企业和政府的积极性入手，通过广泛吸引公众参与，建立企业社会责任约束和政府问责制度，逐步构建以人为本的、三者有机结合的动力机制。因此在研究建立循环经济动力推进机制中应当注重这样几个问题。

一是价格问题。甘肃目前许多重要的自然资源价格偏低、形成机制不合理，没有真实地反映资源的市场供求关系、稀缺程度和开展利用的环境成本，对投资者和消费都缺乏应该有的激励和约束机制，这也是造成资源浪费、低效的重要原因。因此深化资源价格体系改革的研究，建立在政府宏观调控下，充分发挥市场在资源价格体系形成中的作用，建立全面反映应有各种成本的资源价格体系是推进循环经济的根本性措施之一。

二是财税政策问题。这是调节收入分配和调控企业经济行为最有效的措施。比如，适当提高资源税和改进计征办法，使国家作为资源所有者获得应有的收益；比如对一些严重污染环境的物品开征环境税，提高排污收费标准或将费改税，从严征收，使环境成本内部化；比如扩大综合利用"三废"税收减免的范围，对节约和综合利用资源减免税收；比如加强对资源性产品和开发生产过程中高污染的产品进口关税或出口退税的调节力度，等等。总之，通过有增、有减的税收调节，起到限制和鼓励某种经济活动的作用，也是促进循环经济发展的根本性措施之一。 省财政支出在向公共财政转变，应更多地关注环境和资源保护的投入，更加注意促进循环经济发展的科技投入，更加注意资源价格改革中弱势群体的保护，以根本解决目前企业清洁生产、环境保护信贷资金落实难的问题。

三是金融政策、完善的市场体系、有效的激励机制等，都是需要我们研究促进甘肃循环经济发展的机制性问题[7]。

基金项目：2007年甘肃省哲学社会规划课题研究成果。

参考文献：

［1］诸大建. 从可持续发展到循环型经济［J ］ . 世界环境,2000 ,(3) :6-12.

［2］丁栋虹,贾砚林,丁梅芳. 共有财产资源产权结构的特点与利用行为［J ］ . 中国环境科学,1999 ,19(5) :477-480.

［3］经济合作与发展组织. 环境管理中的经济手段［M］ . 北京:中国环境科学出版社,1996：63-65.

［4］罗杰・珀曼. 自然资源与环境经济学［M］.北京:中国经济出版社,2002：161-163.

［5］莱斯特・R・布朗. 生态经济［M］. 北京:东方出版社,2002：268-278.

［6］李晟晖.矿业城市产业转型研究――以德国鲁尔一区为例［J ］.改革与理论,2002,(6):12-15.

［7］李兆前 ,齐建国.循环经济理论与实践综述 ［J ］. 数量经济技术经济研究,2004,(9):20-23.

［作者简介］马继民（1969－），男，甘肃兰州人，甘肃省社会科学院经济研究所，助理研究员。主要研究方向：区域经济、工业经济、城市经济。

［收稿日期］2007-04-07（责任编辑：一丁）