城乡居民基本养老保险论文

一、统一城乡居民基本养老保险制度的背景

（一）现实情况的需要

在2011年出台的《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》中，第十二条“相关制度衔接”就提到：“有条件的地方，城镇居民养老保险应与新农保合并实施。其他地方应积极创造条件将两项制度合并实施。”在2014年2月《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》出台之前，我国已有15个省（市）将城镇居民社会养老保险与新型农村社会养老保险进行合并，建立了统一的城乡居民养老保险制度。多数已对养老保险实施统一管理的省（市）的城乡居民养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。在领取年限方面虽然都规定了累计参保缴费年限和退休年龄，但具体来看，各省（市）的标准设定差异很大。在养老金领取年龄上，大多数省（市）都规定为年满60周岁，但仍有个别地方的规定有所不同，如北京市规定，城乡居民养老保险的领取年龄为男性60周岁、女性55周岁。在基金筹集的来源方面，各省（市）也有不同，如广东省城乡居民社会养老保险基金主要由个人缴费、集体补助、政府补贴和社会捐助等构成，重庆、福建、浙江、江苏等发达省份主要由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。在个人缴费标准、个人缴费补贴、基础养老金等方面，各省（市）设置的标准就更加悬殊。如表1所示，北京以城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入为标准，设定了个人缴费标准的上下限，其他省（市）也设定了高低不同的缴费档次，档次最多的是福建（20档），最低的是浙江（5档），档次上限最高的为山东省的5000元，也有多个省（市）将最低档次设定为100元；个人缴费补贴方面，一些省（市）根据“多缴多得”的激励原则设定缴费档次，档次越高，补贴越多，如天津、宁夏等，一些省（市）只设定了补贴的最低标准，如河北、江苏、浙江等，北京市没有个人缴费补贴；在基础养老金方面，北京市规定为每人每月280元，重庆市为每人每月80元，广东省为每人每月65元，其他大部分省（市）规定每人每月55元。15个省（市）在城乡居民养老保险制度设计上的差异主要来自各地区经济发展水平及养老负担的不同。城乡居民养老保险与城镇职工养老保险相比更加突出了普惠性与福利性，个人的低缴费使得政府在维持制度的稳定性与可持续性上有着十分重大的责任，因此，经济发展水平及政府财政支持能力是导致这种差距存在的一个重要原因。根据国家统计局的数据，笔者制作出了15个省（市）65岁及以上人口占各地总人口的比重图。该图虽然不能准确衡量各地区城乡居民养老保险负担的人数，但是我们可以从整体看到各省（市）城乡养老保险制度所负担的老年人口比例是不同的，其中65岁及以上人口比重最高的是重庆市，为12.09%，最低的是宁夏回族自治区，为6.63%。这也导致了各省在制度设计上的差异。在已实施统一的城乡居民养老保险制度的各省（市）中，存在政策标准设置上的差异可以理解，但城乡居民养老保险应该建立在维持各地区城乡老年人口基本生存的基础之上，并以使其能分享经济发展成果以及平滑生命周期内的消费为目标。因此，对15个省（市）实施城乡居民基本养老保险的政策标准不尽相同的现实情况，需要国家出台相关政策文件进行规范。

（二）制度上的可执行性

第一，新农保、城居保分别在2009年和2011年进行试点，从制度设计上来看，在基金筹集和待遇给付方面有着一定差异，但其差别不是很大，相比机关事业单位和城镇职工养老保险的调整难度要小一些。在基金筹集方面，新农保由个人缴费（分为100元至500元五个档次）、集体补助、政府补贴构成；城居保由个人缴费（分为100元至1000元十个档次）、政府补贴构成。在待遇给付方面，养老金待遇都由基础养老金+个人账户构成，领取条件都规定为年满60周岁、缴费满15年；但新农保规定，“已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”，而城居保则无此规定。第二，从管理体制上来看，新农保与城居保都由人力资源与社会保障部统一进行管理，不存在两个部门分立而治的问题。相较于我国的医疗保障制度的管理模式——城镇居民医疗保险由人力资源与社会保障部管理，而新型农村合作医疗保险则由国家卫生和计划生育委员会管理，城乡居民的养老保险合并难度较小。

二、统一城乡居民基本养老保险的制度创新分析

根据人社部统计数据，截至2013年底，全国参加基本养老保险的总人数达8.2亿人，其中城乡居民参保4.98亿人，领取基本养老金待遇1.38亿人①，这使得新农保、城居保成为覆盖人群最多的社会基本养老保险制度。在这个基础上，国务院在2014年2月提出了将两项制度合并的意见，目前已有许多省（市）响应国务院号召，统一城乡居民养老保险制度，或是在原来已合并的城乡居民养老保险的基础上进行制度修订。统一城乡居民基本养老保险符合社会公平理念，它既是我国现实情况的需要，同时也具有制度创新性，具体分析如下：第一，统一城乡养老保险，明确城乡居民养老保险与城镇职工养老保险之间的转移接续问题，将使现在依然存在的城乡分治的二元化社会结构逐步瓦解，有利于实现真正意义上的城乡平等。《暂行办法》考虑到城镇职工养老保险和城乡居民养老保险都规定缴费年限满15年为按月享受基本养老金的条件，而城镇职工养老保险的待遇水平相对较高；因此，规定只要满足城镇职工养老保险的法定退休年限及缴费年限，无论在城乡居民养老保险缴费多长时间，都可以转入城镇职工养老保险，按照城镇职工养老保险办法计发相应待遇，这将有利于最大限度地保障参保人员的权益，同时引导参保人员长期参保、持续缴费。而对于由于各种原因在城镇职工养老保险缴费不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，由后者发挥“兜底”功能，从而避免因职工保缴费年限不足而造成参保人员的权益损失。因此，统一城乡居民养老保险并明确其与城镇职工养老保险之间的转移接续问题意义重大，对于事业单位、城镇职工这两类养老保险制度改革也有促进，因为只有将“底线”调起来，“高线”才能动。它将有益于缩小城乡养老保险水平的差距，还给城乡居民平等享受养老保险的权利。第二，农民工群体成为统一城乡养老保险制度的最大受益群体。过去新农保和城居保这两项制度是分别建立的，在城乡之间没有一个转移衔接的政策安排。按照两套制度分立的结构，在农村参加了新农保的农民如果户口迁移到其他地方或者是转为市民了，权益如何累计，在过去没有非常明确的政策规定，这使得在城乡之间流动的近3亿农民工在维护自己的养老保险权益上面临很大的不确定性。现在这两项制度合并起来了，即使是农民进城变为城镇人，此前的权益累计也能得到有效保障。未来农民工群体“进”（进城）可享受到城镇职工养老保险，“退”（回村）有合并后的城乡居民养老保险“兜底”。年轻人进城、中年人回乡，城乡之间身份可自由转换，钱跟着个人账户走，只需累计缴够15年即可领取养老保险。可见，统一城乡养老保险制度在一定程度上缓解了广大进城务工群体的养老困境。第三，统一政策标准，增设缴费档次。基于《意见》出台之前已对养老保险实施统一管理的15个省（市）城乡居民养老保险政策标准参差不齐的情况，国务院设立了统一的政策标准。如规定了基金筹集来源为个人缴费、集体补助、政府补贴；统一了养老金给付待遇及领取条件；增设了1500元、2000元两个缴费档次，使城乡居民养老保险的缴费标准增加到12个档次，这主要是考虑到为有更高缴费意愿和能力的居民提供更多选择。《意见》规定，对选择较高缴费档次的，地方政府应适当增加补贴金额；特别明确规定，对选择500元及以上缴费档次的，地方政府的补贴标准应不低于每人每年60元，体现了多缴多得、多缴多补的制度激励机制。

三、统一城乡居民基本养老保险制度的前景分析

（一）合理设定基础养老金水平

自新农保、城居保两项制度实施以来，国家对新农保、城居保基础养老金的补助标准一直没有进行调整。中央对两项制度确定的基础养老金标准均为每人每月55元，其依据是2008年农村低保人均每月补助50.4元。但根据民政部数据，截至2013年8月，全国城市、农村低保平均标准分别为每人每月352元、每人每月189元。现在国家对农村低保人均补助已经翻了几番，而针对农民的基础养老金补助标准却一直未变。基于此，统一之后的城乡居民养老保险规定：“中央确定基础养老金最低标准，并根据经济发展和物价变动等情况适时调整，地方人民政府可以根据实际情况适当提高。”怎样才能设置合理的基础养老金水平？从养老保险的作用来看，城乡居民养老保险应该在维持城乡老年人口基本生存的基础之上，使其能分享经济发展成果并且平滑生命周期内的消费。所以可以考虑将城乡居民养老保险基础养老金的适度下限定为城乡老年居民食品消费支出，该数据可通过城乡居民消费支出乘以城乡居民恩格尔系数得到：L=C×E（L为城乡居民基础养老金下限，C为城乡居民消费支出，E为城乡居民恩格尔系数）城乡居民养老保险的适度上限可设定为养老保险对老年人口劳动期收入的替代水平，可用养老金给付额除以城乡居民人均可支配收入来反映高层次的养老需求，它也是对城乡老年人口曾经劳动贡献的认可。适度上限是在经济发展过程中的城乡居民养老保险基础养老金给付水平调整目标值。同时，基础养老金作为城镇居民养老保险的重要组成部分，所承担的养老功能至少为50%，用公式表示城乡居民基础养老金的上限如下：M=I×T×50%（M为城乡居民基础养老金上限，I为城乡居民人均收入水平，T为城乡居民养老金替代率①）基础养老金的功能及目标是满足参保人员基本生存需求，基础养老金水平对于养老保险体系建设以及城乡居民养老状况具有举足轻重的作用，所以设定基础养老金的适度水平是统一城乡居民基本养老保险制度可持续发展的关键，也是该制度在今后运行过程中首先要面对和解决的问题。

（二）有效协调激励、保障、互助三者的关系

统一之后的城乡居民养老保险规定，基金筹集由“个人缴费+集体补助+政府补贴”构成，参保人自主选择档次缴费，多缴多得，多缴多补，在制度设计上体现了城乡养老保险激励、保障、互助的功能。但这一模式在实际操作中却往往难以实现，需要各省（市）在具体实施过程中进行完善，协调好城乡养老保险在激励、保障、互助三方面的作用。“多缴多得、多缴多补”的制度激励机制是为了提高参保人选择较高缴费档次的积极性，但是在这其中却存在参保缴费的逆向选择问题，因为能够多缴的参保人经济条件一般优于少缴的参保人，公共财政还对其“多补”，这违背了公共财政更多支持弱势群体的原则。因此，“多缴多得、多缴多补”的激励作用也有待考证。多项关于新农保试点的跟踪调查研究显示，大多数参保人都选择了最低的个人账户缴费档次。这是因为，个人缴费额度的最终选择权掌握在参保人手中，而他们更偏好最低的缴费档次，从而使多档次的弹性个人消费额度蜕变成单一缴费额度。张晨寒等（2013）认为，出现这种现象的主要原因是对政策不信任、从众心理、家庭养老观念重、政策宣传不到位、制度设计有缺陷等；金刚等（2012）认为，只有在较高的政策认知条件下，“差别化”财政补贴方式才能比“一刀切”方式显著提高参保农民的缴费档次选择；鲁欢（2012）认为，新农保最低缴费档次格外“受宠”主要是由于信任问题、心理问题、政策设计问题导致的。根据之前新农保推行过程中的经验与教训，未来我国各省在推行统一的城乡养老保险制度时，应该注重完善政策宣传方式、加大政府补助、建立灵活的补助措施，引导城乡居民扭转养老观念，以期参保者选择合理的缴费档次，从而拥有体面的老年生活。统一之后的城乡养老保险制度将个人缴费分为12档，并为有更高缴费意愿和能力的城乡居民增设了1500元、2000元两个缴费档次。但实际上，城乡居民养老保险的参保者显然要比城镇职工养老保险参保者的经济条件困难，他们中更多人徘徊在中低缴费档次之间，选择较高档次缴费的人并不多。缴费档次到底如何划分才算合理，是今后各地在推行城乡养老保险制度中的一个难点。实际上，在建立统一的城乡养老保险之前，新农保与城居保采用的也是分档次缴费，其在实践中也存在一些问题。如蒋春雷（2010）就认为，新农保固定的五个缴费档次设计缺乏具体的经济基础，忽视与经济增长相适应的缴费率，农民的缴费额度没有以一定收入为基数，这导致个人缴费额度具有主观性和随意性。统一之后的城乡居民养老保险，可以考虑以城乡居民的收入作为缴费基数，以适度、不同的缴费率来划分档次，这样既考虑到了地区间经济发展的不平衡，也保证了个人缴费额度随经济发展的自然增长率。《意见》还规定有条件的农村集体经济组织应当对参保人缴费给予补助，并鼓励有条件的社区将集体补助纳入社区公益事业资金筹集范围。在农村，自实行家庭联产承包责任制以来，大部分地区的集体经济已名存实亡。尽管近几年来东部地区的农村集体经济开始复苏，实力不断增强；然而对于广大中西部地区以及东部落后地区来说，集体经济补助农民的能力几乎为零。而城镇的社区公益性事业不以强制为目的，单靠社区自愿将集体补助纳入基金筹集范围，也使得城镇居民享受集体补助益处的机会微乎其微。因此，若想发挥城乡养老保险的互助功能，首先应该引导中西部地区、东部落后地区农村集体经济的发展，使中西部地区的集体补助落实到位；同时要加大宣传，在调动社区积极性的同时，鼓励其他社会经济组织、公益慈善组织、个人为参保人的缴费提供资助。

（三）妥善处理不同养老保险制度之间领取条件的差异

根据《暂行办法》规定，参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险人员达到城镇职工养老保险法定退休年龄后，可以申请办理两者的衔接手续。其中分为两种情况：一是城镇职工养老保险缴费年限满15年（含延长缴费至15年）的，可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，按照城镇职工养老保险办法计发相应待遇；二是城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。不过由于两套养老保险制度规定的领取条件不一样，最终势必会影响到社会公平。我国现行的法定退休年龄为男职工60周岁、女职工50周岁、女干部55周岁。统一后的城乡养老保险待遇领取条件规定，无论男女，均为年满60周岁即可领取养老保险待遇。同样是女性，领取养老金的年龄却相差5至10岁。以一位年满50周岁的普通女性进城务工者为例，如果她既参加了城镇职工养老保险（缴费满15年）又参加了城乡居民养老保险，按城镇职工养老保险的规定，年满50岁后，她即可领到相应养老待遇，但城乡养老保险却规定她60岁才能退休。根据西方经济学“理性经济人”的假设，经济决策的主体都充满理性，其追求的目标都是使自己的利益最大化。权衡之后，这位参保人员势必会申请从城乡养老保险转入城镇职工养老保险，选择按照养老保险待遇好、退休时间早的城镇职工养老保险政策及时退休。假如她没有缴够职工养老保险规定的15年或是没参加职工养老保险，则需要等到60岁后才能领取养老金。因此，对于女性参保者来说，不同制度下其领取条件不同，这种规定并不公平。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要研究制定渐进式延迟退休年龄政策，可见延迟退休年龄已是大势所趋。如果城镇职工延迟退休年龄，而现行城乡居民养老保险规定60周岁领取养老保险待遇，则又势必会在更大程度上造成不同群体之间养老负担的差异，加深社会的不公平，激化社会矛盾。为此，各省（市）在推行城乡养老保险时应该注意协调不同养老保险制度领取条件的差异，国家在考虑延迟退休年龄政策时也应该把城乡居民领取养老金阿的年龄规定考虑进去。

作者：彭颖 朱俊生 单位：首都经济贸易大学劳动经济学院