城乡居民社会养老保险一体化模式研究

[摘要] 浙江、北京和重庆城乡居民社会养老保险一体化都采取了统账结合模式，个人缴费、集体补贴和政府补助的资金筹集方式，及以市（区、县）级统筹试点的形式。但经济水平、收入水平及政策环境的差距，导致三地在养老金缴费标准、财政补贴及待遇方面存在不少差异。鉴于此，我国应分类推进城乡社会养老保险体系，构建养老金缴费与待遇的自动平衡机制，以及城乡统一的养老金管理模式。

[关键词] 城乡居民 社会养老保险 一体化模式 比较研究

[中图分类号] F840.6 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2012）02-0086-04

[基金项目] 贵州省科技厅、贵州财经学院软科学联合基金研究项目《民族地区新型农村社会养老保险制度研究》（编号：黔科合体R字[2010]LKC2016号）阶段性研究成果，贵州省教育厅项目。

[作者简介] 廖承红（1975-）女，贵州桐梓人，贵州财经学院学报编辑部副编审，研究方向：宏观经济；张士斌（1976-），湖北钟祥人，博士后，贵州财经学院教授，研究方向：劳动力与社会保障 。

浙江、北京和重庆三省市城乡社会养老保障制度一体化探索颇具特色，对其他地区构建覆盖城乡社会养老保障制度具有借鉴意义。论文探讨了各种模式发展和演变所处的经济社会条件，进而提出了加快构建全国城乡社会养老保险制度的建议。

一、三种城乡社会养老保险

一体化模式的比较

浙江、北京和重庆模式有着诸多相似之处，又有着各自不同的特征。城乡一体化社会养老保障模式包括许多方面，一体化的方式、资金筹集模式以及管理形式等是其中的核心部分。比较三种模式在这几方面的异同，对我们深刻了解各种模式的特征及其相应的适用范围有重要意义。

（一）城乡社会养老保险一体化的形式

浙江、北京和重庆三模式中统筹城乡社会养老的方式十分相似，即主要建立两种社会养老保险体系――城镇职工基本社会养老保险体系和城乡居民社会养老保险体系（未参加城镇职工基本社会养老保险的劳动者皆可以参保），这样将城乡所有劳动者都纳入了社会养老保险制度体系，并从制度上规定了两个体系相互衔接的办法。城乡居民养老保险制度实行个人账户与基础养老金相结合的制度，采取个人缴费、集体补助与政府补贴相结合筹资模式。

从参保对象看，三种模式都以户籍为准，规定具有本省（市）户籍的，男年满16周岁未满60周岁、女年满16周岁未满55周岁（不含在校生），未进入城镇职工基本养老保险体系的所有城乡居民都可以参保，从而实现城乡劳动者社会养老保障制度的全覆盖。从统筹层次上看，北京规定城乡居民养老保险制度由区（县）人民政府负责组织实施，基金实行区（县）级统筹，浙江则规定市、县（市、区）统筹，重庆同样规定由区（县、市）统筹，而从实际来看，三种模式主要由地级市来统筹。从转移接续来看，三种模式都规定参保人员跨统筹区域转移养老保险关系的，个人账户中的资金全部转移。

（二）资金筹集与待遇模式

三种模式都采用个人缴费、集体补助和政府补贴的资金筹集方式，采取按年缴费的方式缴纳养老金，不同之处在于各地区个人缴费标准和政府补贴形式与数量存在差异。北京市城乡居民社会养老保险规定最低缴费标准为上一年度农村居民人均纯收入的9%，最高缴费标准为上一年度城镇居民人均可支配收入的30%；个人账户资金包括个人缴纳的养老保险费与利息，集体补助与利息和其他收入与利息；同时，政府提供一定数额的基础养老金补贴（2009年的标准为每人每月280元），由区（县）政府财政负担，并进入区（县）财政预算。浙江和重庆则分段设置缴费标准，由参保者个人自行选择。浙江2009年将个人缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次，并规定各地可按不低于当地上年农村居民人均纯收入或城镇居民人均可支配收入5%的额度，增设和调整若干绝对额缴费档次。重庆将个人缴费标准设置为100元、200元、400元、600元、900元五个年缴费档次，参保人自主选择档次缴费。

浙江、北京和重庆城乡居民社会养老保险的待遇普遍采取基础养老金和个人账户相结合模式，但在具体制度设计上和养老金待遇数量上存在差异。从具体制度设计上来看，与北京和重庆的基础养老金和个人账户养老金两个层次不同，浙江还设定了一个缴费年限养老金，缴费年限养老金月标准根据长缴多得的原则，按缴费年限分段计发。在个人账户发放方式上，与浙江和重庆实行的统一记发不同，北京规定其个人账户养老金实行分段记发。从基础养老金标准来看，北京为每月280元，明显高于每月80元的重庆和66元的浙江。

（三）养老金的管理与运营模式

在养老金的管理上，三种城乡居民社会养老保险模式仍然采取以市（区、县）级统筹的形式。浙江、北京和重庆三地都明确规定城乡居民社会养老保险费由当地社会保险经办机构负责征收，也可由当地政府委托有关机构征收，城乡居民社会养老保险待遇发放由当地社会保险经办机构负责。各级政府建立城乡居民社会养老保险基金账户，纳入统筹地区的财政预算，并纳入同级社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，专款专用，并按有关规定实现保值增值。

统筹地区的人力资源社会保障行政部门负责基金的监管职责，制订完善各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露基金筹集和支付信息。而财政、监察、审计部门按各自职责实施监督。社会保险经办机构和村民委员会、城镇社区居民委员会每年在行政村和社区范围内，对参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。

二、各种模式所处的经济社会条件比较

经济发展水平和财政能力、城乡居民的收入水平以及人口和社会政策环境是各种模式经济社会条件的主要方面，也是我们需要关注的主要问题。

（一）经济发展水平和财政能力

近来年，三个地区经济和财政能力的快速增长为城乡一体化社会养老保障制度发展提供了基本经济条件。2004～2009年间，浙江、北京和重庆经济增长都非常迅速，人均财政收入则以更快速度增长。浙江和北京经济发展水平较高，为实现城乡社会养老一体化提供了基本经济条件。虽然重庆经济发展水平相对落后于北京和浙江，但近几年来经济和财政能力加速发展，也为重庆城乡一体化提供了重要基础和支撑。

三个地区经济水平差距比较明显，特别是重庆人均经济发展水平和财政收入明显低于浙江和北京。三个地区的经济水平差距使其养老金财政补贴水平也存在差异。就基础养老金而言，北京模式的标准是每月280元，重庆是每月80元，浙江为每月66元（该数字为全省平均，浙江省部分地区的标准为80元）。虽然重庆地区基础养老金标准比浙江要高，但其大部分来自于中央财政补贴，而非重庆市政府自身的财政支持。按照国家的补贴标准（对新型农村社会养老保险的基础养老金，中央政府财政给西部地区补贴80%，中部60%，东部20%），重庆本地政府对基础养老金补贴仅为每人每月16元，浙江和北京则分别为53元和224元。

（二）城乡居民收入水平和差异及其影响

最近10多年，浙江、北京和重庆城乡居民收入都有了长足进步。随着城乡居民收入持续提高，城乡居民用于消费支出后的剩余趋于增长，为构建城乡社会养老保险一体化制度奠定了微观收入基础。再从制度设计上讲，浙江、北京和重庆形成城镇职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险这种二元的社会养老保险体系，源于城乡劳动者和城乡居民收入水平的明显差异：城镇职工的平均收入明显高于农村劳动者，城镇居民人均收入水平则明显高于农村居民。因而，浙江、北京和重庆都选择了多元、多层次的缴费和待遇标准，也允许城乡居民在不同制度之间转移衔接。

另一方面，三个地区之间城乡居民收入水平的绝对和相对差距，是其缴费水平存在差异的重要原因。2009年，北京城乡人均收入水平最高，重庆最低，与此形成鲜明对比的是，北京城乡收入差距最小，重庆城乡收入差距最大。从实际缴费情况来看，2009年，北京城镇居民缴费在每年2406～8021元，农村居民缴费在每年1050～3500元，而浙江居民城镇居民的缴费集中在每年2000元左右，农村居民集中在800元左右，重庆城乡居民的缴费则在每年100～900元之间，北京城乡社会养老保险的缴费水平明显高于重庆。

（三）人口老龄化和政策环境对社会养老保险一体化的影响

2010年，浙江常住人口中60岁及以上人口的比例达到15%，重庆则达到16.4%，而如果仅考虑户籍人口，其老龄化程度将更深。因而，迅速老龄化成为三个地区加快城乡社会养老保险制度建设的重要推动因素。再从城乡居民的分布来看，北京城镇化率非常高，其城镇人口比重已经达到85%，城乡居民社会养老保险的主要任务，在于扩大城镇居民社会养老保险的覆盖面，重庆城镇化率则相对较低，其城乡居民社会养老保险的主要任务，在于扩大农村居民的社会养老保险覆盖面。

另外，三个模式所处的地理位置及政策环境存在一定差异。相比浙江和北京，重庆属于典型的西部内陆地区，其经济社会发展要滞后于东部的浙江和北京。但2007年，国家批准在重庆建立全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆得以在全国率先实行城乡社会养老保险一体化政策。北京作为中国的首都，是全国的政治、经济、文化中心，其城乡社会养老保险制度对全国有较大示范作用。浙江发达的民营经济使得部分农村的集体经济和个体相对富裕，2009年开始的城乡居民社会养老保险一体化是其城乡社会养老保险发展的自然结果。

三、结论与讨论

当前中国正处于加速构建社会保障制度的时期，但如何实现覆盖城乡的“老有所养”的社会养老保障制度，目前仍然处于持续探索阶段，并未形成一个成功和理想的模式。就此而言，浙江、北京和重庆城乡社会养老保险一体化为我们提供了丰富的实践经验，若能对其展开深入研究，将对我国建设覆盖城乡社会养老保险制度有所裨益。在比较分析三种模式的异同及其经济社会条件的基础上，本文提出以下政策建议。

（一）打破城乡分离，分类推进城乡共享的社会养老保险体系

浙江、北京和重庆社会养老保险城乡一体化的尝试，说明我国部分地区已经具备了实现覆盖城乡社会养老保险的条件。2009年开始试点的新型农村社会养老保险制度已经在全国各地铺开，目前国家又提出了构建城镇居民社会养老保险制度的基本设想。由此可见，随着时间的推移，我国各地城乡社会养老保险一体化将越来越有坚实的基础和现实可能性。

在此大背景下，那些条件成熟（经济发展水平较高、城镇化率较高）的地区可以率先实现城乡居民社会养老保险制度一体化，从而推动全国覆盖城乡社会养老保险制度体系的构建。浙江属于自行试点城乡居民社会养老保险一体化的省份，其可以作为一个较好的参照物。我们可以认为，那些收入水平和财政水平高于浙江的省份，基本具备了先行构建城乡社会养老保险一体化的经济社会条件，这些地区包括东部的江苏、天津和上海；那些收入水平和财政水平高于重庆的东部地区省份也可以开始城乡社会养老保险一体化的试点，这些地区包括山东、安徽、福建、辽宁、广东、福建等省；那些低收入水平和财政水平低于重庆的西部地区，可以暂时分别实行城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险，待时机成熟后再实现城乡社会养老保险制度一体化建设。

（二）研究建立城乡社会养老保险缴费与待遇的自动平衡机制

我国城乡社会养老保险制度改革已经进入了深水区，覆盖城乡社会养老保障体系面临着越来越大的财政压力。从2005年以来，国家已经连续7次提高基本养老金待遇，且还有进一步提高的迹象；而农村社会养老退休金更低，平均养老金水平与农村最低生活保障接近，也亟待提高。提高养老金水平意味着需要越来越多的养老金资金，养老金财政支出压力增大。另一方面，我国人口老龄化已经超过13%，且呈加速发展趋势，大量劳动者即将进入退休年龄，养老金支出面临急剧增长的压力。

城乡社会养老保险既要适合经济发展水平，满足老年人基本所需，也要考虑老年赡养率的变化，当前我们必须研究构建城乡社会养老保险缴费与待遇的自动平衡机制，保障城乡社会养老保险的长期平衡。从缴费率来看，城乡居民养老保险应该按照收入的一定比例来缴费，且比例应该在10%～30%之间，以保障低限缴费的保险者能够获得超过最低生活标准的养老金，而缴费较多的劳动者能够有满足体面老年生活的养老金。为了保障未来20～30年的养老金财政平衡，我国应该建立根据经济增长状况、老年赡养率以及收入差距来调整养老金水平的自动调整机制，即当经济增长放缓、赡养率下降，则要降低养老金替代率水平，反之亦然，而且，城乡养老金之间的差异也要随着城乡劳动者工资收入的差异而动态调整。

（三）构建城乡统一的社会养老金管理模式

当前，三种模式的社会养老保险属于地方政府人力资源和社会保障部门监督，社会保险经办机构负责具体管理，这是社会养老保障管理的普遍模式，比较符合我国经济社会发展的现实情况。但在统筹层次上，当前三个地区城乡社会养老保险主要以市（县、区）统筹为主，统筹层次仍然偏低。因而，当前要尽快思考如何提高城乡居民社会养老保障一体化模式的统筹层次，争取在城乡社会养老保险覆盖到全体城乡居民之时，顺利将统筹层次提高到省级统筹，进而为逐步实现全国统筹奠定基础。

在资金运营上，当前三种模式普遍将城乡居民社会养老保险纳入同级社会保障基金财政专户，并主要将资金存入银行，获取银行利息。从我国城乡社会养老保障的实践来看，单独成立一个城乡居民的社会养老保险管理机构成本高、效率低，因而，可以将城乡居民社会养老保险与城镇职工社会养老保险纳入统一的社会保险机构管理，但建立一个单独的账户，城乡居民社会养老保险机构及账户的运营成本由各级政府财政负责，并尝试与城镇职工社会养老保险账户联合起来，构建统一的养老金投资体制。

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On a Universal Pension System for both Urban and Rural Residents:

A Comparison of Zhejiang, Beijing and Chongqing Models

Liao Chenghong ，Zhang Shibin

(Guizhou University of Economic and Finance)

Abstract：The Integration of urban and rural social endowment insurance in Zhejiang, Beijing and Chongqing takes the same binding mode including basic level and individual account, the funding model of individual contributions, collective subsidy and government grant, and co-ordinate of the city (district, county) level. However, the gap of economic level, income level and the policy environment in three provinces leads to the differences of pension payment standards, financial subsidies and treatment. In view of this, China should promote urban and rural social endowment insurance system assortedly, build the pension payment and treatment of self-balancing mechanism, and form a unified pension management model.

Keywords: urban and rural resident ; social endowment insurance ;the Integration model ;comparing study