现行制度环境对我国非营利组织的阻力分析

一、现阶段我国非营利组织所处制度环境的内涵

新制度主义学派的主要代表道格拉斯·C ·诺斯说: “制度是一个社会的游戏规则, 更规范地说, 它们是决定人们的相互关系的一系列约束，制度是由非正式约束和正式的法规组成的。”

非营利组织是公民自由结社的结果，它以组成成员单独或集体地进行活动，必然会受到国家相关制度的约束。针对转型期我国非营利组织的发展现状以及参考俞可平与何增科教授的关于公民社会制度环境的阐述，本文拟把非营利组织的制度环境概括为以下四个主要的部分：（1）宪法；（2）国家关于非营利组织的相关法律、法令和具有法律意义的条例、规定；（3）掌握实际政治权力的党组织和政府关于非营利组织的政策规定和措施；（4）官方对非营利组织的态度，即各级党和政府对组织及其活动的态度。其中，宪法、党和政府的政策文件、法律法规属于具有强制性和刚性约束的正式规则，而官方态度则属于具有软性约束的非正式规则，它们共同构成目前我国非营利组织发展的制度环境。

二、现行制度环境对我国非营利组织发展的阻力分析

1.从宏观法律制度环境层面

第一，法律法规体系不健全。当前，关于非营利组织的相关法律法规杂乱的散见于各种部门法的相关条款、机关条例、政府法规等当中。例如《宪法》《民法通则》《组织法》等中都有相关的规定。除这些法律法规外，围绕民间非营利组织的领导人任职、党组织建设、专项基金管理、纳税范围、财务管理制度、登记收费标准、印章管理等问题，政府有关部门还制定了一系列具体的部门规章、地方法规以及政策性规定，例如《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务的通知》等。其中关于非营利组织的许多规定存在大量重复和交叉，表面上看虽然内容很多、范围也很广，但是却没有形成一个完整而又健全的体系，法律、法规和政策之间没有形成一个合理的合力。

第二，立法位阶低。目前有全国人大或者常务会制定的关于非营利组织的专门法律只有《中华人民共和国公益事业捐赠法》一部。在关于非营利组织的法律法规中，行政管理的规定占据了相关法律的绝大多数，大致占到了70%左右。关于非营利组织的基本立法，如《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等虽属于程序性的行政法规，但却没有上升到国家立法的层次，也就是说缺少非营利组织的“母法”，从而导致了立法的权威性与约束力的不足。

第三，法律规制欠缺。近些年来，虽然非营利组织立法方面有了很大的进步，但由于我国正处在社会转型时期，立法又往往受到许多临时性的事件的限制，难免出现头疼医头、脚病看脚，权力机关和政府没有一个主动的精神，只是被动地去对一些法律法规的条款做一些修补，这也导致了法律规制依然欠缺和法律制度在安排上有一定的缺位或错位。例如，《民法通则》中财团法人制度的缺失，使得民办非企业单位、基金会类型的非营利组织在内部治理方面很难与现有的民事制度接轨，一定程度上就影响了组织的健康发展；还有，现有的关于非营利组织的税收优惠的规定，优惠虽然也十分优厚，但是它是特惠制而非普惠制，得到优惠的非营利组织只是集中于少数的与政府有密切关系的组织。法律规制欠缺主要表现在三个方面：（1）非营利组织法律主体资格规制欠缺。（2）责任法律规制欠缺。（3）监督法律规制的欠缺。

此外，在基本的制度建设方面，如社会监督机制、财务公示制度等方面，现行法规和政策上并没有具体明确的要求，使得许多非营利组织各行其是。尤其重要的是，非营利组织作为法人实体组织，其内部组织、财产关系等民事问题最为重要，目前我国法律法规则很少涉及。

2.从具体配套制度与政策层面

从整体上来说，目前的相关的配套法律制度与政策措施与现阶段我国非营利组织的发展相脱节。

第一，税收方面的制度与政策。税收方面的立法和政策是规范、引导非营利组织行为的最主要的法律政策。在美国，非营利组织立法，主要体现在税法方面。在我国，通过税收制度引导、加强对非营利组织的管理，是在近年才逐渐实现意识觉醒，并付诸实践的。我国并没有建立一套像美国联邦税法令501C那样的与非营利组织有关的专门的税收制度与规则，与其他法人实体一样，统一适用《税收征收管理法》及其实施细则以及其他各种具体税法的规定。至今为止，还没有形成一个比较统一、完善的非营利组织税收体系。中国目前对非营利组织缺乏一套系统可行的税收优惠政策，对非营利组织的税收优惠法律法规的制度主要集中在两个方面：（1）企业所得税优惠；（2）捐赠扣除。

虽然有了上述一些规定，可以认为，中国尚没有形成一套系统可行的对民间组织的税收激励机制，尚存在多种局限。（1）对非营利组织的税收优惠政策的依据比较陈旧，现行的大部分税种都是在1994年税种改革是设立的，其中有很大一部分内容已经不能适应社会主义市场经济发展和非营利组织发展多样化带来的新情况、新问题。（2）一部分税收优惠政策违反公平原则，我国对非营利组织的税收优惠实行的是“特惠制”而非“普惠制”，对非营利组织的税收优惠政策多采取列举的方法，而且实行就事论事的方式，缺乏统一的标准，同样性质的非营利组织有些可以得到特殊的照顾，有些不能得到同样的税收待遇，导致税收政策的不公平。（3）对非营利组织的经营性收入的税收政策不明确，导致组织无章可循，管理混乱，这也不利于非营利组织的发展、壮大。

第二，人事与社会保障制度。非营利组织难以留住人才是目前非常普遍的现象，不仅在于工资待遇的差距，更重要的是在于人事制度上的不规范。其中首要的就是人员编制问题，社团的编制问题至今仍然没有得到有效解决，虽然国家早就承认社团编制，但由于社团编制在职称、工资、福利、户口、档案管理、社会保障等许多方面没有配套政策，与公务员编制、事业编制不衔接，得不到政府各级有关部门和社会的认可，始终无法落实，因此依靠社团编制无法吸引和留住优秀人才。在社会保障方面，尽管劳动与社会保障部的条例中将社会团体和民办非企业单位列为“基本医疗费”的征收范围之内，但很多民间组织由于缺乏资金而无法落实。而且，在志愿服务过程中，一旦发生意外事故，志愿者、组织者及服务受益人应当承担什么法律责任，我国的法律都没有明确的规定，这都使得非营利组织的工作人员无法得到完全的社会保障。

第三，非营利组织评估制度。2007年10月民政部下发的《关于开展基金会评估工作的通知》，正式启动了基金会评估工作，我国关于非营利组织相对正式的评估制度才初见端倪，但是在制度性建设方面仍未有突破性的进展。不论是政府部门还是非营利组织本身，在需要评价的场合往往仍采取评比选拔的方式，多使用主观绩效指标，公信力往往是通过表彰方式取得的，存在着观念陈旧、评价手段依然落后、评价体系中缺乏定性指标、考核过于注重结果等问题。同时，眼下我国还没有独立的、民间的第三方民间组织评估机构，所有的评估工作其实也是政府部门的行政工作，长期以来政府有关部门擅长年度检查，这种方式最大的缺憾在于缺少业绩评价，况且年度检查的结果只反映政府部门单方面的决定，缺乏社会普遍的认同度。内部评估机制的缺失也是我国评估制度中存在的一个比较严重的问题，“而没有内部评估机制，外部的评估又难以真正起到作用”。最后，还有其他的一些配套制度也很不完善。例如，公益信托制度、志愿服务制度、专业社工制度都很不健全。

3.从党和政府管理层面

第一，党与政府的政策和制度法规相互交叉，有时甚至自相矛盾，非营利组织往往无所适从，开展工作的顾虑也比较多。对非营利组织的管理，不仅有党的政策、国务院颁布的行政法规和民政部颁行的实施细则，而且还有民政部与其他部委联合颁布的管理规定，或者由各部委单独制定的管理规定。同时，一些地方政府也纷纷制定本地管理民间组织的实施办法，不仅省级政府或省级政府主管部门有各种"细则"和"规定"，而且地市级政府，甚至区、县级政府也有各种"办法"和"意见"；不仅政府民政管理部门和业务主管部门制定了众多的法规、条例和规章，而且各级党委和政府也根据情况的需要不时一些重要的规范性文件和政策措施。但是如果认真地比较相关的各种法律法规与政策，我们从中不难看出：相关部门对民间组织的各种管理法规、条例、规定，要么重复雷同，要么留下空白，有的甚至自相矛盾，而且各种法规政策之间也缺乏统一性。

第二，党与政府对待非营利组织虽然整体上采取了接纳的态度，但在某些官员具体认识方面仍有偏差，党、政府、非营利组织三者之间合理的结构关系尚未形成。“目前官方对非营利组织的态度总体上矛盾的”，一方面希望发挥参谋助手、桥梁纽带作用，希望其对政府职能起到拾遗补缺的补充作用，共同承担公共服务职能，希望其协助党和政府缓解社会矛盾解决社会问题；另一方面又担心非营利组织会发展成为体制外的异己力量挑战党和政府的权威，担心非营利组织的发展会危及国家的政治经济基础，因此对于非营利组织的信任程度是比较低的。对非营利组织采取高门槛限制和强控制的深层次原因即在于此。

第三，目前对非营利组织的行政干预过多。例如，在非营利组织领导人的产生方式，相关政府部门的干预就影响了非营利组织的独立自治性。自从中共中央文件要求现职党政领导干部不得兼任社会团体领导人以后，现职党政领导干部兼任非营利组织领导人的情况已经很少，但离退休官员任领导人的情况还是比较普遍。离退休官员任领导人可以获得更多的政府及社会资源，对非营利组织也有一定的好处。但是这些领导者和会员的实际关系一般也相当疏远，不利于增强组织凝聚力和内部管理。所以，非营利组织领导人无论是否由离退休官员担任，关键是必须按照团体的章程通过民主选举的途径产生，主管部门或资助方不应通过非民主的手段进行干预。业务主管单位以监督指导的名义选派领导人选或干预选举的做法削弱了非营利组织的自治性。

参考文献：

[1]王名主编.《中国非政府公共部门》.清华大学出版社，2004

[2]何增科主编.《公民社会与第三部门》.社会科学文献出版社，2000

[3]贾西津主编.《中国公民参与——案例与模式》.社会科学文献出版社，2008

[4]俞可平等著.《中国公民社会的制度环境》.北京大学出版社，2006

[5]王名编.《中国民间组织30年——走向公民社会》.社会科学文献出版社,2008

[6]苏力等.《规制与发展——第三部门法律环境》.浙江人民出版社，1999

作者简介：

刘洋（1981.12-），男，河南正阳人，行政管理硕士,中原工学院学生处，助教；

刁峰虎（1982.9-），男，河南南阳人，行政管理硕士，周口市委党校，讲师。