现行制度下代建单位面临的四大困境

【摘 要】 政府投资项目管理的“代建制”历经十年，与代建制相关的法规、政策、市场环境逐年有所改善但仍不完备，代建单位有所发展但依然面临着生存与发展的多方面的困境，本文通过对现行代建制下的法规制度、市场准入、费用标准、税收制度等方面进行逐层分析，并结合实际提出解决思路。

【关键词】 代建制；发展困境

【中图分类号】 TU721 【文献标识码】 D 【文章编号】 1727-5123（2013）04-091-03

2004年《国务院关于投资体制改革的决定》将政府投资项目建设管理推向市场化和专业化。这意味着政府投资项目管理由计划指派转向市场竞争，也就意味着项目代建市场的形成。这是代建单位外部环境一次深刻变化。从系统科学一般原理看，企业作为一个系统必须对环境开放，企业与环境互相联系，互相作用。环境不仅是企业管理系统建立的客观基础，而且是它生存和发展的必要条件。历经十年，今天的代建单位的发展是空前的，其外部环境的变化也是空前的。然而，在政策等各项因素的从不完善到逐步完善的过程之中，像代建单位这类项目建设市场化后的产物仍然面临生存与发展的多重困境。

1 四大问题困扰代建单位

《决定》出台十年，相关法规、政策、市场环境逐年有所改善但仍不完备，代建单位依然面临着多方面的阻力或障碍，其发展也面临诸多困境。

1.1 法规制度的困境。代建制实施的关键之一是确保代建单位建设期项目法人地位。然而，现有相关法规中的建设程序都是基于“使用单位就是建设单位，就是项目法人”的前提制定的，并不认同代建单位的法律地位。《建筑法》是建筑业的母法，是规范建筑市场竞争和建设程序的基本法律。代建制作为工程项目管理的一种方式，也应遵守《建筑法》的规定。目前，在代建制推行中，代建单位不能真正获得“建设期项目法人地位”，其根本原因在于《建筑法》没有认可代建单位这一建设主体。

“建设单位”是建筑活动中的重要主体。在传统的自建模式或工程指挥部模式下，建设单位是指使用单位或工程指挥部；在代建制中，代建单位接受委托，成为“建设期项目法人”，代替使用单位履行建设单位的职责。然而，“使用单位必然是建设单位”的传统思维定式却很难转变，建设行政主管部门、国土管理、环保和消防等部门在办理相关手续时也并不认可代建单位，只认可使用单位或投资人，使代建单位在履行建设期项目法人职责时处处受限，使代建项目实施并不顺畅。即使北京、江苏等地方性法规明确规定代建单位享有“建设期项目法人”地位，但由于效力等级太低，无法对抗法律和行政法规，也就无法解决不同部门规定冲突的问题。

代建制“名正言顺”推行下去，除了有明确、具体的法律依据外，还需要有完善的政府投资管理的法规体系。目前，有关政府投资管理方面的法规体系存在一些问题：①缺乏直接或者说是高等级的对政府投资项目管理可以调整的法律、行政法规，致使国家部委往往基于各自的管辖情况来制定各部门规章，造成规定不仅零乱而且有一些是互相冲突的；②政府投资管理专门立法数量少、效力等级低，部门规章不协调，直接导致了政府投资项目管理的混乱局面。特别是代建单位、项目招标等资质条件设置和管理的市场准入制度，成为不同部门利益争夺的焦点，这不仅形成人为设置的市场壁垒，也导致行业管理的混乱。

1.2 市场准入的困境。随着代建制由试点转向推广实施，并以逐步开放的形式推向市场。作为市场经济的调节者，政府有一个重要行为就是规制市场，就代建制而言即制定代建制市场准入制度。从目前试行的情况看，各省市对代建市场准入条件把握尺度不统一，主要有三种情况：①比较原则性的把握，基本参照建设部《建设项目管理试行办法》（以下简称《试行办法》）的标准执行，如江苏、北京等；还有的是在《试行办法》基础上制定了更为宽泛细化的标准，如福建将房地产二级资质列入，上海则扩大到征地拆迁资质；②从紧执行部颁标准，如重庆将资质条件限定在甲级的工程咨询、设计、监理以及施工总承包一级以上，而浙江则采取更为严格的准入条件，即采用“1+X”方式，其中 “1”是指国家发展改革委员会颁发的甲级工程咨询资质单位，“X”是指国家有关主管部门颁发的乙级及以上工程监理、二级及以上施工两项中的任一项；③限制市场，单独设立机构。如贵州专门发文设立省级政府投资工程项目代建中心，专事政府投资工程的组织实施和建设管理。另外，各地在对于代建单位注册资本要求上也不一致。有低标准的100万元起步，较多的采用500万元的注册资本，最高的要求注册资金为1000万元（比如浙江杭州）。

对代建市场准入条件各地不统一，标准差距悬殊，究其原因在于对“专业化的项目管理单位”的不同理解。一种理解是：根据国务院《关于投资体制改革的决定》中表述，代建制是指政府通过招投标的方式，选择专业化的项目管理单位负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设投资主体职责，有关行业部门对实行代建制项目的审批程序不变。由此推断，代建制就是实施项目管理制，项目代建单位就是实施项目管理的企业。建设部《试行办法》明确规定：“项目管理企业应当具有工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标等一项或多项资质。”《试行办法》还规定，“项目管理企业应当改善组织机构，建立项目管理体系，充实项目管理专业人员，按照现行有关企业资质管理规定，在其资质等级许可的范围内开展工程项目管理业务。”这就是说，对项目代建单位有资质的要求，并配备各类有执业资格的专业技术人员。于是得出结论，具备上述资质的企业就是《关于投资体制改革的决定》中所指的“专业化的项目管理单位”。

另一种理解是：代建制与工程项目管理制是不同的，存在本质的区别。对代建制与项目管理制进行比较，可以看到，尽管它们在面上有许多相似的行为特征，但二者的内涵是有着本质的区别的，二者的适用范围也有着极大的不同。在市场化程度高、产权清晰的条件下，工程项目管理制的安排较为有效，这也是发达的市场经济国家通行上述制度安排的原因所在。而对于社会主义初级阶段下的政府投资项目，上述制度安排显然是不充分的，因为它们只是满足了专业化分工的要求，无力解决所有者代表缺位、概（预）算软约束等深层矛盾。从这一点看“代建制”是我国社会主义市场经济条件下政府投资体制的一项制度创新。具体来讲，项目管理模式主要立足在项目建设阶段，有DDB模式、CM模式、PMC模式等，而代建制模式分全过程代建模式和建设期代建模式；代建制下的代建单位与项目管理制下的项目管理单位，两者核心主体单位有差异，权利和责任也有区别，代建单位较之于后者在项目管理过程中具有更多的授权和更强的灵活性。不可否认，代建单位的代建业务，与项目管理公司承担的项目管理业务有重叠的部分，但更要明白代建业务实质上是项目管理业务中综合性最强、处于最高端的一类业务。诚然，代建业务可以由综合管理能力很强的项目管理公司承担，这并不是说一般的项目管理公司就都具有承担代建业务的能力了。对于代建业务的高要求，自然引出代建单位的市场准入标准也要高于项目管理公司的一般性要求，不能简单地将代建单位与项目管理公司的准入标准混为一谈。只有对代建单位的高标准、严要求，才能保证代建制下的项目管理的高水平、专业化。

现实的问题却没那么简单。就代建单位现状而言，即使按照第一种观点来看，具备适合《试行办法》代建制要求的企业也是不多的，北京《试行办法》出台五年后，从事代建业务的单位只有20家。现有资质的企业由于体制和机制原因，在从事项目管理的专业面上都存在各自的缺陷。然而，已经存在的建设单位（一种计划经济体制下的类似代建单位）基本上是政府直属的事业单位，这些单位长期从事政府投资项目的建设与管理，应该说这些单位项目管理的经验比较丰富，水平一般是比较高的，但是，这些企业基本上没有《试行办法》中的企业资质，大多数专业技术人员并没有相应执业资格，这些单位要成为项目管理的企业仅靠事业单位改制是难以达到要求的。按照激励性规制理论的观点，政府在规制代建制市场时，有必要重新审视一下现在的市场准入制度了。

1.3 代建取费标准的困境。由于代建制试行推广至今，国家层面一直没有出台统一的取费标准或实施细则，从目前各地实践的结果看，代建取费主要存在标准不统一、取费偏低两大问题。

1.3.1 取费标准不统一。对于代建取费国家有关部门没有制订具体实施细则，只是由财政部提出了原则性意见。2004年9月《关于切实加强政府项目代建制财务管理有关问题的指导意见》（财建【2004】300号）中规定：建设单位自行确定项目代建单位和政府设立（或授权）产生的代建单位，其代建管理费由同级财政部门根据代建内容和要求，按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定，并计入项目建设成本。由于各省市代建模式不一样，代建取费方式、标准也各不相同，据调查，现阶段各省市代建取费分三种方式：①列入项目概算，如浙江、贵州等；②制订分段计取标准，如重庆、广东等；③通过招投标确定，如云南、海南等。

1.3.2 取费标准偏低。财政部300号文件对代建取费的意见，规定了不能高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准。虽然规定也提到“政府招标产生的项目代建单位，其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制”，而各地在实施过程中也鲜有突破的，其非不想而是不能，财政部的“不高于”以及“严格核定”实际上锁定了代建取费的上限。那为何说代建制下的代建取费与基建财务制度下的项目建设单位管理费相比就偏低呢？原因有三：①代建单位与原项目建设单位非同一性质的单位。财政部300号文件将“建设单位自行确定项目代建单位”和“政府设立（或授权）产生的代建单位”的做法也称代建制，是对代建制概念的混淆，有失妥当。在此假设下，将代建费以建设单位管理费为标准编制就显得不合理了；②两者承担的管理内容不全相同、承担的风险责任也不相同。在自建模式下，项目建设单位是按其母体的指令行使对项目的建设管理职能，项目建设风险也完全由项目建设单位的组建母体承担；而代建制下的代建单位，必须根据委托合同，履行合约义务，承担约定的风险责任，因此是需要考虑风险报酬的；③两者税费负担不同。原项目建设单位多为政府下属的机构，往往是事业性质，建设单位管理费可以财政预算方式安排，不涉及营业税；若以筹建处方式存在的项目建设单位，它是投资人的一个部门，建设单位管理费的拨付是内部往来，抑或是行政事业单位往来，也不涉及营业税等。反观代建制下的代建单位，是建筑活动中的独立企业，代建费的获得是经营性收入，都要缴纳营业税及附加，同时根据代建业务的开展还会涉及其他税费，一样也不能少。为便于比较说明，假设一个投资1亿元的工程项目，以现行的建设单位管理费与工程监理费标准取费，其费率分别为不到1%、约1.2%。工程监理业务目前已经市场化，而作为项目管理业务的最高端、综合性最强的代建业务，取费标准（若比照现行的建设单位管理费）还低于工程监理，虽然代建业务与工程监理是两个不同专业，但对于向市场化推进的代建业务而言，从一个侧面也反映了其不合理性。

1.4 代建单位税收制度的困境。在税收制度上，代建单位作为市场上的企业存在，有经营活动就必须依法纳税。而目前没有相应明确的税收政策针对代建单位工程项目管理活动的，给实际操作带来很大麻烦。政府或投资人委托项目管理公司代建一项工程，涉及土地所有权为政府或投资人所有。代建单位与中标施工单位签订合同，施工单位收到工程款给代建单位开具发票。如果成本、费用由代建单位归集，工程建成后代建单位必须给委托方开具发票，委托方才能办理固定资产形成手续。这样代建单位就视同将工程销售给委托方，但代建单位只收委托方代建管理费（一般在工程概算总额的3%以下）（按服务业中业征税5%），如果再按销售环节征税，代建管理费还不够缴纳销售环节的税款；即使按建筑业征税3%，代建管理费仍然不够缴纳税款的。因为不管施工单位将发票开具给那方，都不影响施工环节的税收。再者，工程项目投资额小的几十万上百万、大的成千万上亿，以服务业发票开具给委托方，据此形成固定资产，在会计核算上也是一件令人费解的事。

2 对策思考

代建制的顺利推行需要代建单位的健康发展，而代建单位的健康发展需要有一个良好的外部环境。面对上述四大困扰代建单位的问题，笔者以为可从几个途径予以解决：

2.1 在法制方面，真正确立代建单位的“建设期项目法人”地位。代建制推行中遇到障碍的一个重要因素就是法律障碍，要想消除这些障碍，就应对相关法律法规中不协调的内容进行修订。建议在《建筑法》中增加一条对“建设单位”的解释：“本法中的建设单位，是指投资人、使用单位，或者经委托的专业化的项目管理单位”。考虑到《建筑法》的修改并不是一朝一夕能够完成的，建议先对国家相关部委以联席会议形式过渡性的《若干意见》，以理顺代建制下的建设程序，消除部门间的分歧，明确代建单位的“建设期项目法人”地位。

2.2 在市场准入方面，由于代建制广泛推行于政府投资的项目，政府的一个重要行为就是规制市场，即制定代建制市场准入制度（建设部颁发《建设项目管理试行办法》）。从有效竞争理论看，一个健康的市场必须要有充分的竞争者，才能形成有效竞争，不然会让人为的干扰等因素影响市场培育和发展的。就代建单位现状而言，现有资质的企业由于体制和机制原因，在从事项目管理的专业面上都存在各自的缺陷，具备适合《试行办法》代建制要求的企业是不多的。而传统的建设单位由于长期从事政府投资项目的建设与管理，应该说这些单位项目管理的经验比较丰富，但基本上没有《试行办法》中的企业资质，要成为项目管理的企业仅靠事业单位改制是难以达到要求的。对此，政府在规制代建制市场时，从形成市场有效竞争的角度考虑，建议对于那些原隶属于政府的事业性质建设单位要成为代建单位需要给予政策扶持，如一次性注资、放宽资质认定、给予3～5年的过渡期、设立暂定资质等等。

2.3 代建取费方面。代建单位提供专业化的项目管理服务，获取合理的报酬，是代建制良性发展的现实需要。然而，现行基建财务制度下的建设单位管理费是为传统的使用单位自行建设而设定的，只计算成本，不考虑利润，将其作为代建费标准使得代建单位难以盈利、不可持续性发展，这一点在实践中也多有诟病。因此，建议目前的代建费标准构成除包含项目建设单位管理费组成部分外，还应有完全的人员工资、税金、应获得的合理利润以及承担责任的风险报酬。即要高于现行建设单位管理费，可以比照工程监理取费。具体计费方式可以采用“固定费率×项目投资额”，即建设期代建费按“固定费率×项目投资概算”，全过程代建取费按“固定费率×项目投资估算”。在代建市场诚信体系、项目监管体系构建完备基础上，可以考虑实施节余提成，以调动代建单位控制成本的积极性。

2.4 在税收制度方面，企业经营理应依法纳税，但是税赋不合理，税收政策不明朗，对企业的生存与发展影响很大。因此，建议将代建单位按建筑总承包企业纳税，即代建单位按工程总造价纳税，税率按现行建筑业3%计，代建单位发包的设计、监理、施工合同，承包单位可以作纳税抵扣，这样代建单位实际的税赋在3～5%之间，也算合理。这也符合鼓励新生行业积累与发展的低税率政策。另外，可以通过制定代建单位技术创新和项目管理开发鼓励政策，凡用于科学研究、管理技术升级等的费用，企业可以作为日常生产费用，或者从应税所得中一次性扣除，或者在若干年内从全部所得中扣除。