浅析企业家政府理论及其启示

摘 要：企业家政府理论是与新公共管理运动联系在一起的，主要特点是以市场化为导向，将私营企业的管理方式引入到政府等公共部门中，以提高公共服务的产出效率，满足社会对公共产品多元化的需求。作为新公共管理运动标志性理论之一，企业家政府理论曾经风靡欧美主要发达国家并受学界广为追捧。企业家政府理论所构建的是在市场与经济基础之上的公共管理新模式，作为一种政府改革的指导思想旨在实现更好地治理。通过对该理论进行分析，我国的行政体制改革可以汲取有益的成分。

关键词：顾客满意；竞争机制；网络化治理

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）30-0022-03

一、企业家政府理论的诞生

（一）企业家政府理论产生的社会背景

每一种类型的公共管理理论都是特定历史环境下的产物，企业家政府理论同样也不例外，它是随着西方传统官僚体制政府层出不穷的问题而出现的。二战后的西方国家政府普遍认为凯恩斯主义是拯救资本主义世界的一剂良药，主张行政对社会与经济进行强有力的干预，政府部门规模只有极速扩张才能满足对整个国家方方面面内容进行管理的需要，于是行政国家开始形成。

行政国家曾一度给资本主义世界带来了长时间的繁荣，但时过境迁，在后工业时代这一模式开始运转不灵。由于政府规模的膨胀达到了前所未有的程度，政府这一庞然大物无法快速应对不断出现的新问题，而传统官僚体制的所有弊端似乎都显露了出来。政府施政成本的不断增加导致财政赤字居高不下，行政效率的低下越来越让公民失望，政府无法对瞬息万变的环境做出快速反应，行政系统面对日期趋多元化的要求束手无策，引发了西方政府严重的财政危机、信任危机和管理危机，于是改革传统的制度就迫在眉睫，企业化政府，或者称之为民营政府在美国的出现就首先对此做出了反映。

（二）企业家政府的内涵及其理论来源

戴维・奥斯本与特德・盖布勒在两人合著的《改革政府》一书中全面阐述了企业家政府理论。该理论提倡在公共管理中广泛运用成本、效益、竞争、绩效以及顾客满意等在私营企业中已经被证明成功的策略，在公共部门中复制私营企业的管理机制，从根本上改变传统官僚体制在世人面前行动迟缓，效率低下且刻板而无人情味的形象。使政府保持较高的灵活性，更强的适应性，提供高质量和多元化的公共产品与服务，创造一个高效的，一个花钱更少和具有企业家精神的政府，即企业家政府。企家政府理论对市场的力量和作用推崇之至，把市场机制引入到公共管理活动中，提供了一条政府改革的新途径，自其产生之日便凭借其独特的视角在欧美等发达国家产生了重大影响，成为新公共管理运动的精髓。

企业家政府理论是建立在管理主义的基础之上的，像全面质量管理、绩效评估、竞争机制等提高政府部门效率的方法都来源于私人部门，两者的指导思想都是一脉相承。另外企业家政府理论主张在公共管理中实现政府职能外包的背后隐含了制度经济学中的委托理论，而公共选择理论的出现则对企业家理论的形成产生了重要的影响，该理论揭示了传统政府官僚制的弊病并且分析了成因。“从公共选择最简单的形式来看，公共选择是从市场和顾客的角度来看待政府的。进而，公共选择理论对理性选择的信奉就意味着一种对价值观的选择，通常包含着一种对效率和生产率的承诺。”[1]企业家政府理论主张的顾客、效率等理念无不反映了这样的价值。

二、企业家政府的特征

企业家政府理论是在对传统的官僚制政府进行批判的基础上提出的，该理论认为对传统政府的改革应当遵循一定的原则，这也恰好构成了企业家政府所具有的特征，为新的政府描绘了一幅蓝图。

（一）善于适当的分权

企业家政府将政策制定与提供服务区分开来，集中精力管理非常规性的事务，把常规性的事务通过市场化的形式承包给私营组织、非营利组织或者公私合营组织，方得以从烦琐的公共事务中脱身而专注于决策。这意味着政府要善于授权，鼓励更了解问题的公众参与到公共管理活动中去，而不必事必躬亲，这样做可以使公共管理的效度大幅提升。传统层级节制的政府集权模式与企业家政府理论中描绘的政府模式相去甚远，因为前者注重制度、命令和集中，而后者更注重参与、协作和分权。信息技术的发展使得沟通较之以往更加便捷，高度集权化的管理方法很难适应这种变化，企业家政府是管理层级更少、管理幅度更大的扁平式组织结构，权力的下放使整个公共组织保持高度的适应性、积极性与创造性，产生更强的责任感、更高的生产率及更好的组织形象。而且企业家政府侧重于对问题的预防而不是补救，是一个远见卓识的政府。由此可见，企业家政府是一个高瞻远瞩的战略家，具备很高的宏观管理水平，能够游刃有余地应对内外环境的严峻挑战。

（二）引入市场竞争机制

官僚制政府曾经在公共管理的历史长河中长期充当垄断者的角色，采用集权的方式管理国家，典型的特点是上情下达，用行政指令来控制行政系统的运转。官僚制政府由于缺乏有效的竞争机制，公共服务的产出效率自然就不高。与此相反的是企业家政府通过各种灵活的途径引入竞争机制来增强行政系统活力，在公共组织让市场机制发挥调节作用，以达到高效提供公共服务与产品的目的。企业家政府理论认为市场有诸多的优势，如竞争、顾客选择自由、对环境变化响应迅速、资源的自由流动与优化配置等等，当然它并没有据此而否定政府的存在，而是承认市场并不是万能的，在一些问题面前同样也是无能为力。

（三）推行民营化的管理方式

官僚制政府中有一套严格的制度体系，犹如一张密不透风的大网罩住了公共管理活动的各个角落。制度固然有存在的价值，但太多就会减慢组织行动的速度，在第一时间难以对外界的变动做出反应，这点对公共组织来说尤为重要，错过最佳时间就会贻误战机，有可能酿成更大的损失。企业家政府摆脱了繁文缛节的束缚，学习私营企业目标管理的做法，只是制定一些必要的制度，在确定了政府的基本目标之后，就将总目标分解成各部门和各层级要完成的分目标并据此衡量绩效水平，这是一种任务驱动型的管理体制。鉴于知识经济时代对差别服务的需求，企业家政府将私营组织中的顾客概念引入到公共管理活动当中，与社会各界一起提供品种多样的公共服务，满足不同群体的需要。企业家政府具备顾客意识并受顾客的驱使，宗旨是满足顾客需要而不是满足官僚政治的需要，通过让顾客拥有更多的资源或选择权，使政府在公共服务中对顾客负起责任，对顾客更具回应性。企业家政府注重产出而不是投入，根据政策效果进行绩效评估，预算的拨付建立在政府绩效的基础之上，杜绝浪费纳税人的每一钱，才是具有事业心的政府。

三、对企业家政府理论的评价

企业家政府理论开辟了一条崭新的政府改革之路，自诞生之日起便不乏追随者。该理论顺应了时代的潮流，撒切尔政府推行的英国政府民营化运动，以及克林顿在任期间对美国政府进行的改革都取得了成功，这些成功的实践无不闪耀着企业家政府理论的思想火花，为其在全球范围内赢得赞誉。但企业家政府理论同样遭受到了诸多的批评，罗伯特・登哈特就在《新公共服务》一书中尖锐地驳斥了该理论，批评的焦点主要集中在以下几个方面。

（一）背离了公共部门的社会价值

管理通则论的主要错误在于忽视了公共部门与私人部门之间的本质区别，企业家政府理论一味地将私人部门的管理方法引进公共部门，同样没有意识到这种差异。私人部门是以经济利益最大化为目的，价值体系呈现高度的单一性，可以通过以效率为导向的管理工具来实现。而公共部门必须承担起维护国家体制的使命，兼顾多元化的价值取向，建立在以公民为中心的基础上，这是一种公共精神，它源于民主政治理念的公共本质，即公共性。以民营化为导向会颠倒目的与手段的次序，在根本上会背离了公共部门的社会价值。

（二）顾客满意令人怀疑

公共领域的消费者不只是购买者或者说是顾客那么简单，作为个体他们是公民，作为整体的一部分来说是人民。私营组织与顾客是一种以商品为纽带的买卖关系，政府与公民却是被授权人与所有者的关系，即：公民授权政府对一国的所有公民进行管理以维护公共利益，公民有权利参与制定政策的过程并监督政府的活动，以确保自身的公民权利不受侵犯。政府作为法律的执行者和管制者，在现实生活当中必须要抵制公民的某些需求或者一部分人的需求才能最终保证公共利益的实现，顾客满意在实践中难以实现。所以企业家政府理论把公民当作顾客是不恰当，顾客满意也是值得产生怀疑。

（三）企图逃避政府责任

企业家政府理论认为政府提供公共产品效率低下，主张与私营组织展开广泛的合作，将政府的一些职能交给私营组织来承担，从而提高公共系统供给的效率。批评者认为这种市场化的改革改变了政府与公民的关系，实际上变成了公民与私营部门之间进行的博弈，扭曲了民主社会的基本价值。政府不但要履行公共服务的职能，而且还要承担维护社会公平正义及公民权的责任，效率固然重要，但是决不能忽视公法和民主规范，企业家政府理论的民营化缩小了责任范围，有逃避责任的嫌疑。除此之外，企业家政府片面强调对产出与绩效的精确化也招致了很多批评，公共服务和公共产品往往具有多重效应，比如经济效应、社会效应以及环境效应等等，这些效应并不能全部量化，即使可以量化也有一定的难度。

四、企业家政府理论对中国行政体制改革的启发

我国目前政府体制改革面临的一些主要问题，比如机构膨胀、人员臃肿以及行政效率低下等等，与企业家政府理论所要解决的问题非常相似，以上的分析对于我国政府体制改革具有参考价值。

（一）转变公共管理观念

首先，政府要摒弃传统官本位思想，贯彻落实群众路线的方针政策，树立以人为本的科学发展观，时刻把人民的需要摆在政府施政的第一位，以人民的满意度来衡量政府工作成效，扩大人民参政议政的范围，从法律和制度上确保人民能够自由地表达自身利益要求，推进我国的民主法治化进程。其次，政府要转变以往长期忽略成本的观念，尽快摸索一套适合公共部门的绩效评估体系，提供优质的公共服务，创建效能型政府。最后，政府要转变垄断行政的观念，在公共系统中营造竞争的氛围，建立优胜劣汰的激励机制，通过公平、合理的竞争来提高公共管理水平。

（二）理顺政府内外关系

首先，政府纵向层级、横向层级以及政府各职能部门要有清晰的职能边界，科学合理的权力配置一方面有利于确定行政责任，另一方面有利于提高行政积极性。其次是理顺政府与市场的关系，继续推行以行政审批制度改革为突破口的简政放权，逐步把权力交还给市场，让市场在资源配置当中发挥决定性的作用，激发我国经济增长新活力，政府的角色从游戏的参与者向规则的制定者、秩序的维持者转变。

（三）推动网络化治理

随着公共事务日益多元化与复杂化，政府需要与私人组织、非营利组织以及公民搭建伙伴关系实现共同治理，这意味着政府不再是公共治理的唯一主体。“各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得以公众的认为，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。”[2]为了促成网络化治理，首先是构建合作沟通的常规机制，治理主体之间是一种以身份平等为基础的依赖和互动关系，通过协商和对话机制来共同完成公共管理的目标。其次是发展多样化的治理工具，借鉴私营部门的管理技术，比如政府可以采取合同外包或共同开发的方式与其他治理主体合作，在公共管理活动中发挥各自的优势，降低公共成本，提高公共服务的生产效率。

（四）创新公共管理体制

首先，政府要加快电子化政府建设的步伐，给予在政府信息化方面的财政预算倾斜，争取早日在行政系统内实现办公自动化，提高行政系统内信息的共享水平，消除信息孤岛现象，使行政办公朝着高效化方向发展。其次，政府要完善信息公开制度，畅通政府与社会的沟通渠道，增加行政透明度，方便社会各界对政府进行监督，让权力在阳光下运行。最后是构建虚拟政府，使政府提供电子服务成为可能，通过网络化办公，政府可以把一些分散的服务集中起来提供一站式服务，降低行政成本，树立健康的政府形象。

五、结语

企业家政府理论产生的必然性在一定程度上是西方社会面临国内外形势所使然，是对西方市场经济发展中政府与市场关系的一种反思。尽管企业家政府理论曾受到过学界的众多诘难，但该理论对传统官僚制政府的批评确实具有说服力，遵照该理论进行的政府改革也是成效明显。从企业家政府理论反观我国政府体制改革的实践，该理论揭示出政府与市场关系的某些共性，这对于我国社会主义经济条件下的政府管理，对于我国政府正确处理市场与政府的关系具有重要启示意义。

参考文献：

[1]罗伯特・登哈特.公共组织理论[M].北京：中国人民大学出版社，2003：19.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：3.

[3]竺乾威.公共行政理论[M].上海：复旦大学出版社，2012.

[4]尹文嘉.论新共公管理的缘起[J].广西大学学报：哲学与社会科学版，2013，35（1）：97-103.

[5]张康之，张乾友.论公共管理概念的生成及成基本内涵[J].行政科学论坛，2014，1（1）：9-16.

[6]叶托.超越民营化：多元视角下的政府购买公共服务[J].中国行政管理，2014（4）：56-61.