加快哈尔滨市保障性住房建设的对策研究

摘 要：保障性住房是社会保障体系的重要组成部分，是民生工程的关键环节，有利于解决哈尔滨市中低收入家庭住房缺位的问题。促进城镇化的加速发展，加快哈尔滨市保障性住房建设，对新战略的实施及经济社会稳定发展具有重要的现实意义。通过对哈尔滨市保障性住房建设现状、存在的主要问题及面临的形势的深入分析，提出了加快哈尔滨市保障性住房建设的对策建议。

关键词：哈尔滨；保障性住房；城市精细化管理

中图分类号：F29 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）07-0018-03

保障性住房作为社会保障体系的重要组成部分，伴随着经济社会的发展及住房制度改革进程的加快，越来越引起人们广泛的关注。特别是在哈尔滨市实施“北跃、南拓、中兴、强县”发展战略中，必将促进城镇化的加速发展，由此而引发中低收入家庭住房问题解决的缺位。因此，加快哈尔滨市保障性住房建设，对新战略的实施及经济社会稳定发展具有重要的现实意义。

一、哈尔滨市保障性住房建设现状分析

1.哈尔滨市保障性住房的概念界定。近年来，哈尔滨市社会保障工作随着改革开放的深入而不断发展，社会保障制度正日趋完善，但在医疗、养老、低保等社会保障取得重大进展的同时，保障性住房还没有纳入社会保障体系中，其发展滞后于整个社会保障制度。保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念，保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。与商品房相比，保障性住房制度还很不完善，因此，加快哈尔滨市保障性住房建设步伐是进一步改善民生的重要前提条件。

2.哈尔滨市保障性住房建设得到有效推进。哈尔滨市自1999年开始保障性住房建设以来，至2010年共建设保障性住房约2000万平方米，解决了数万户家庭的住房困难。随着城市的发展，哈尔滨市虽然逐年加大对保障性住房的建设，但仍有相当部分住房困难居民还需要享受保障性住房的政策。2010年底，哈尔滨市提出了“做主人、敢担当、谋发展、惠民生”，加快保障性住房建设是改善民生、抑制房价的有力举措，改善城市中低收入居民的居住条件，是重要的民生问题。为此，2011年哈尔滨市将改造棚户区360万平方米，规划建设10000套公共租赁住房，提供4000套经济适用住房，新增廉租房受益户2000户，特别是将进一步加大保障性住房建设，住宅建设总规模达1700万平方米，城市人均住房建筑面积达到34平方米。2011年可提供保障性住房42000套，保障性住房坚持限定套型、面积和租金标准，向中等偏下收入住房困难群体提供保障性政策，保障对象家庭人均月收入标准由372元提高到432元，保障范围扩大到城镇低收入住房困难居民，符合条件的城镇低收入住房困难居民通过租赁住房补贴方式实现保障。或者是家庭年人均可支配收入低于12289元和现有家庭人均住房建筑面积低于16平方米，可以申请经济适用性住房或货币补贴，除提供4000套经济适用住房外，还将为1000户低收入家庭发放经济适用住房货币补贴4000万元。2011年哈尔滨市将以征仪路花园小区三期、群力宜居家园三期、河山街项目和群力西区异地安置配建项目为载体，提供建筑面积26万平方米的经济适用性住房。据有关部门统计，参照经济适用住房政策中低于人均可支配收入和人均住房政策中低于人均可支配收入和人均住房面积两个70%的准入原则，再向上适当放宽作为公共租赁住房准入门槛，初步按现有经济适用住房资格家庭数量向上倍增统计，目前，哈尔滨市现有经济适用性住房资格家庭23000户。

3.哈尔滨市保障性住房步入城市精细化管理。经营城市，就是以城市发展、社会进步、人民物质文化生活水平的提高为目标。一是哈尔滨市从城市发展与民生工程相兼顾的原则出发，将进入保障性住房受益户的存量逐步提高实物配租比例。截至2010年末，哈尔滨市存量廉租住房受益户共计14972户，其中，租赁补贴13442户。对租赁补贴家庭以轮候制的形式转为实物配租，提高廉租保障的质量。二是实施四环以内棚户区改造项目，总拆迁面积837万平方米，涉及居民8.05万户，2011年完成被拆迁棚户区居民回迁2.6万户，通过建设安置住房，可以将在拆迁范围内具有保障资格的9400户家庭的住房困难直接解决到位。其中，解决廉租住房资格家庭1100户，解决经济适用性住房资格家庭8300户。三是建设带装修公租房优先租给外来打工者等群体。公租房是由政府提供政策支持的保障性住房，其中，在道里区清河湾、群力西区、道外区陶瓷小区、香坊区构件厂等棚改项目和松北区、南岗区哈西、平房区、呼兰区、阿城区集中建设6000套。在全市新建住房项目中统一配建4000套，配建的公租房政府按规定成本价向建设单位回购。公租房优先租赁给劳模、英模、建国前企业退休老军人、荣立二等功以上复转军人、外来务工人员、新就业大学毕业生等群体，租金标准低于市场价，在廉租住房装修标准上，增加地板、节能灯饰、排烟罩等设施，实行即租即住，进一步保证需要优先照顾人员住房困难的解决。

二、哈尔滨市保障性住房建设存在的主要问题

1.保障性住房公共财政支出不足。从哈尔滨市2011年各类保障性住房建设上看，其中建设棚改回迁安置房26000套，占各类保障性住房的62%，新增廉租房受益户只占5%，经济适用房建设社会效果不很明显。而沈阳市2011年各类保障性住房建设53995套，年内竣工率60%,其中，公共租赁住房38700套，是哈尔滨市的3.87倍。与此比较，哈尔滨市保障性住房公共财政支出明显不足，哈尔滨市的保障性住房中也只有公共租赁住房以公共财政资金为主，其他涉及保障性住房的资金还未纳入财政预算中。

2.保障性住房建设土地划拨不足。2010年哈尔滨市房地产开发投资360.7亿元，占全社会固定资产投资的比重为13.6%，商品房施工面积2911万平方米，而哈尔滨市保障房建设截至2010年总共也只有2000万平方米，因此说，保障性住房建设历史欠账较多，原因是，按照现行的政策，用于经济适用性住房建设土地政府必须减免土地出让金，并配套基础设施建设等一系列优惠政策，这就很容易诱使政府在财政利益驱动下，缩减保障性住房土地的划拨，与商品房建设用地能收取巨额的土地出让金相比，保障性住房建设用地就显得明显不足。

3.保障性住房建设管理主体失位。这是造成保障性住房质量问题的重要因素，从目前哈尔滨保障性住房建设来看，有很大一部分是由开发企业来完成建设的，房地产开发企业出于对利益最大化的追求，在施工管理中也是以利润最大化为目的，在政府将保障房建设管理职能交给开发企业的过程中，很多开发企业就利用这个管理权限进行利润扩大的尝试，这样就很难保证保障性住房建设的质量，而政府作为保障房建设管理主体处于失位状况，从而也就造成保障房建设施工监管失控。因此，很多保障性住房的质量都无法与商品房的质量相比。

4.保障性住房的退出机制不完善。哈尔滨市10多年间为众多住房困难居民解决的保障性住房到目前为止很少有退出保障性住房市场的，还有将保障性住房转租、出借、调换的现象发生。因此，这些居民占用了保障性住房的公共资源，不利于实现对其他住房困难群体的保障。

5.保障性住房对“夹心层”缺乏政策支持。在经济适用性住房与廉租房之间，存在着一部分既买不起经济适用住房，又无权享受廉租房或公租房的所谓“夹心层”，这部分居民的住房困难问题还有待通过相关政策给予解决，这部分居民在哈尔滨市占有相当大的比重，如果不能很好地解决这部分居民的住房需求，势必影响整个保障性住房建设的顺利进行。

三、哈尔滨市保障性住房建设面临的形势

1.政策要求的影响。住房体制改革的不断推进，保障性住房建设已经成为经济社会稳定的重要因素。我国2011年政府工作报告明确提出要扩大保障性住房建设，我国2011年计划建设保障性安居工程1000万套。这些政策和要求，为哈尔滨市保障性住房建设提出了新要求。贯彻落实中央精神，大量增加保障性住房的有效供给，对于改善民生，促进社会和谐稳定，进而从根本上解决中低收入家庭住房困难问题，将产生重要推动作用。

2.发展理念的影响。保障性住房投资力度加大，将有利于控制高房价，有利于更好地落实房价调整的政策目标，减少来自刚性需求的恐慌性需求。保障性住房的大量推出，还可以释放出更多的消费力，有利于扩大内需。保障性住房建设，不仅是一项民生工程，也是住房制度的有效调整，不仅关系到哈尔滨市房地产业的发展，还将影响到经济结构、金融市场，甚至于经济社会发展理念。因此，可以说，保障性住房建设是经济发展、社会文明最基本的目标，也同医疗、养老保障等共同构成了社会保障体系。

3.城市化进程的影响。哈尔滨市“北跃、南拓、中兴、强县”发展战略的实施，必将加速城市化发展，因此而带来的人口流动必将加大保障性住房的需要。特别是城市化发展时期人口大多向中心城市流动，中低收入人口增多是一个社会问题，但从住房需求来看又是一个社会问题，二者是相辅相成的。目前房价的快速上涨，政府虽然出台多项调控政策，但问题的根本是社会保障的不到位，房地产市场的失灵必将由社会保障来弥补，才能顺应城市化发展的进程。

4.政府保障能力的影响。保障性住房建设涉及政府的承受能力，只有政府具有保障性住房建设能力足以承担中低收入住房困难居民所需要的保障量时，保障性住房需求量才可以实现有效保障。因此，可以说保障性住房建设受到经济社会发展水平的影响。同时，中低收入住房困难居民对于支付保障性住房费用的能力也是随着经济社会发展的标准、规模、保障程度与保障方式等呈现动态变化的。哈尔滨市2011年一季度实现GDP655.2亿元，同比增长10.7%，投资完成55.3亿元，同比增长10.8%，其中，房地产开发投资实现完成5.6亿元，增长57.6%，城市居民人居可支配收入4664.4元，同比增长9.5%，财政一般预算支出103.0亿元，增长72.1%。从哈尔滨市经济社会发展趋势来看，保障性住房建设也将处于一个调整阶段，也为保障性住房建设以及住房保障对象提出了新要求和发展目标。

四、加快哈尔滨市保障性住房建设的对策建议

1.要拓宽保障性住房建设融资渠道。从哈尔滨市保障性住房的需求来看，单纯从保障性住房供给财政支出无法根本解决问题。因此，可以通过政府财政投入、土地出让金提成、住房公积金余额移用、社会融资、金融和税收等多种措施给予支持，同时，也可以采用立法形式明确保障性住房建设的承担责任，包括税收政策，以及对中低收入居民的购房贴息办法等。逐步实现完善的保障性住房建设融资渠道，金融机构要在防范金融风险的前提下，创新金融产品，改进金融服务，对保障性住房建设实施优惠利率，延长贷款期限积极向符合贷款条件的保障性住房建设项目提供贷款支持，在项目管理上，保证贷款资金全部用于所确定的保障性住房建设项目。金融部门要重点支持具有市场化运作条件，能够实现社会效益和经济效益的有机结合的保障性住房建设项目，以此实现保障性住房建设政府引导和市场化运作手段有机结合，形成保障性住房建设项目运作的新模式，对于公共租赁住房项目凡是具备偿还贷款本息能力的开发企业，建设金融部门应积极给予支持性贷款的发放，并跟踪此项贷款运作中存在的问题，给予及时解决。用这些方式建立起稳定的保障性住房建设自己的保证性机制。

2.要保证保障性住房建设的土地供给。土地财政是一些发展中城市经营城市的一项重要手段。因此，在保障性住房建设用地供应上要在综合考虑社会效益的基础上，才可以考虑经济效益，在优先保障其用地供应的同时，还要探索完善土地出让方式，比如，可以设定合理的土地上限价格，当竞标报价达到合理土地上限价格时，就不再报价了，以此确定竞标项目。这种方式可以控制土地价格的过高，最根本的目的是可以增加保障性住房建设土地的供应量，切实把保障性住房建设纳入城市基础建设规划中，同路桥建设、交通等城市基础设施建设用地等同起来，把保障性住房建设提高到产业化发展的高度去认识，实施保障性住房建设用地配套投入，优先供给。

3.要完善保障性住房建设监管机制。目前，哈尔滨市保障性住房建设应该建立有效的监管制度，从多个方面进行全方位的监管、指导，此项制度可以对违反保障性住房建设初衷的事件按照制度或法律去处理。建议相关领导牵头，由财政、建设、科研、国土、规划、税务、民政等部门参与联合成立哈尔滨市保障性住房领导小组，并委派相关部门对保障性住房开发建设、安置等事项全责监管，确保科学决策、监管到位，防止在保障性住房建设管理中主体失位现象的发生，真正承担起保障性住房建设是惠及广大困难群体的民心工程的监管重任。关于保障性住房建设监管机构人员，相关部门要抽调政治素质高、责任心强、具有扎实的专业技术知识和管理的复合型人才进入监管机构，以此创新保障性住房建设监管的方式和方法，不断提高哈尔滨市保障性住房建设管理规范化水平。

4.要建立保障性住房进出机制。保障性住房是城镇住房制度改革不能回避的问题，建立保障性住房合理的供应体系，即低收入居民承租廉租房，中低收入居民购买经济适用房或公共租赁房，这种保障性住房的供应体系其目的是建立与居民支付能力相适应的社会住房保障机制，保障住房困难群体的住房问题，加大社会保障的覆盖面。因此，保障性住房分配要公平、合理，体现出的是民生工程。所以，保障性住房要建立进入和退出机制，建议相关管理部门要尽快制定标准和原则，规范什么标准的居民可以入住保障性住房，并对这部分入住保障性住房的居民在一定时间内要进行检查，看一看是否可以达到了退出的标准。检查退出保障性住房的原则是检查原本入住保障性住房居民的收入状况是否发生了改变，随着收入状况的改善，一定时间都有比较稳定的收入，对这部分居民可采取不断提高租金的标准，或以优先回购的方式解决住房问题。因收入状况的改变而需要退出保障性住房居民的出现，就可以把这部分公共资源重新利用发挥功效。保障性住房的进出机制的建立，是把需要保障的目标，以及公共政策和效率性有机地结合。

5.要对保障性住房的保障群体进行合理确定。目前，社会保障认定的中低收入标准并享受最低生活社会保障的居民，其最低生活保障线的概念是指为维持人体生命延续所必须消费的商品和劳务的最低费用，以此为根据，低收入居民的社会保障应是绝对的贫困，所保障的范围只是吃饭问题，基本上没有考虑到住房保障的问题。中低收入居民有些虽然有住房公积金作为保障，但在目前的房价面前也只是杯水车薪。因此，建议有关部门对保障性住房保障群体进行分类保障，除现行的政策外，还可以采用货币直补的方式替代实物性补贴，可根据不同的人群给予不同的补贴范围，从而使保障性住房的保障方式更加灵活多样，尽量减少买不起经济适用房的住房困难居民的产生，这部分居民的可支配收入分配中的住房保障应得到合理的界定，要科学动态地划分纳入保障性住房居民的保障范围，解决保障性住房保障范围和“夹心层”范围变换之间的矛盾，实现保障性住房建设的有序发展。