国土规划两大核心:空间经济学与资源环境承载力评价

新时期国土规划是空间规划体系最高层级规划、国土资源开发与空间布局相关规划编制的重要依据以及实现区域分工互补的重要手段。当前，由国土资源部和国家发改委联合牵头组织开展的新时期全国国土规划纲要编制工作正在紧锣密鼓的推进中，充分认识并发挥空间经济学和资源环境承载力评价在新一轮国土规划编制中的地位和作用，对于提高新时期国土规划编制的科学性和可操作性，提升国土规划的独创性价值具有重要作用和意义。

“上层驱动”与“底层基础”

空间经济学研究资源在空间的配置和经济活动的空间区位。根据空间经济学原理，经济空间分布驱动机制有3个，一是聚集经济；二是地理禀赋；三是随机过程。空间经济学的核心主线是集聚。而资源环境承载力是指在确保生态弹性和可持续的前提下，在一定经济、技术条件及环境标准下，某一区域的资源、环境对经济社会发展需求的支撑能力。因此，从概念内涵及主要研究内容上，两者的逻辑起点不同，前者强调的是经济“向心力”和资源市场化配置，后者则更注重区域本底对人口和经济社会的支撑。因此，二者对于国土规划所起的作用可概括为“一上”、“一下”，空间经济学是上层驱动，资源环境承载力评价是底层基础。

经济规律与自然规律

《2009年世界发展报告――重塑世界经济地理》中提出了“密度、距离、分割”是经济地理16的三个基本特征。这一分析框架吸收了空间经济学（新经济地理学）、新贸易理论等最新成果。强调市场是重塑经济地位的“无形之手”。需要指出的是，对于我国而言，更要考虑政府“有形之手”，因为我国基本国情是生态环境脆弱，资源环境承载力是重塑我国经济地理必须要考虑的重要特征，也就是说，不仅要符合经济规律，更要符合自然规律，经济聚集不是无限的、任意的。最大制约条件是不能超过资源环境承载力限度，对一些生态脆弱和敏感地区要限制和禁止大规模的经济开发。

从实际来看也是如此，仅关注空间经济学而忽视资源环境承载力，其危害是巨大的。比如空间经济学是忽视地质风险存在的，在一定程度上错误地引导人们的经济资源配置布局，甚至形成经济带与地震带的高度重合。在同等条件下，经济带越是与地震带重合，由地震造成的经济社会损失就越大，如汶川地震、玉树地震（青海南部重镇结古镇，是玉树藏族自治州的首府。“结古”在藏语中是“货物集散地”的意思，它也成了长江流域中第一个人口密集的地方）。因此，我们对灾区产业布局进行了反思，改变过去忽视地质因素和资源环境承载力的做法，在汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流等灾后重建规划中，基于资源环境承载力这个评价基础，回答了是原地重建还是异地重建，边界在哪里，范围多大等问题，明确了重点城镇和重大工程避让断裂带、避开山体滑坡区、行洪河道等危险地带多大距离，提出重建后区域国土开发强度和产业布局、发展方向等建议。

因此，在全国国土规划编制和实施中，除了充分遵循经济地理规律引导国土开发之外，还需建立资源环境承载力评价制度，依此建立空间准入制度以及重要资源的配额管理制度，通过空间激励、约束和管制，促进国土合理开发保护。

国土规划作为一种政府的公共管理行为，是为避免市场配置资源失灵而建立的，是集国土要素规划和国土空间规划于一体的规划。需要将空间经济学和资源环境承载力作为规划基础指导。具体而言，资源环境承载力作为规划的底层基础，同时充分认识到经济聚集力是空间结构组织的上层驱动，运用空间经济学理论来分析空间结构如何演变的，预测未来趋势。在两者间找到寻求政府政策与管理的切入点，促进人与自然之间、资源环境和经济社会发展之间的和谐以及空间效率和公平的兼顾。

（作者单位为中国国土资源经济研究院）