市场化是矿业权交易的必由之路

摘 要：文章介绍了山西省矿业权市场建设的现状以及建设矿业权二级市场的重要意义，提出了矿业权交易市场建设的基本思路，矿业权流转的具体规范，以及矿业权流转中应注意的若干问题。希望通过对上述问题的论述，为我国矿业权市场化的建设理清思路。

关键词：矿业权 矿业权市场 矿业权交易 市场化

中图分类号：F202 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2011）01-070-02

矿业权是指矿产资源使用权，包括探矿权和采矿权。前者是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利；后者是指在依法取得采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采矿产品的权利。

矿业权管理中的二级市场，是矿业权人依法将矿业权再次以出售、作价出资、股权转让、出租、抵押、继承等形式让与他人的过程。矿业权的转让，必须在法律、法规允许的条件下进行。中国《矿产资源法》规定：“探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。”“已取得采矿权的矿山企业,因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。”矿业权的出租、抵押，按照矿业权转让的条件和程序进行管理，由原发证机关审查批准。采矿权人不得将采矿权以承包等方式转给他人开采经营。出售矿业权或者通过设立合作、合资法人勘查、开采矿产资源的，应申请办理矿业权转让审批和变更登记手续。采矿权原则上不得部分转让。需要部分出售矿业权的，必须在申请出售前向登记管理机关提出分立矿业权的申请，经批准并办理矿业权变更登记手续。以非法人组织申请探矿权或转让探矿权的，比照法人申请探矿权或转让探矿权的程序办理。以赠予、继承、交换等方式转让矿业权的，当事人应携带有关证明文件到登记管理机关办理变更登记手续。

一、山西省矿业权市场建设的基本概况

山西省境内蕴藏有丰富的矿产资源，矿业开发历史悠久，是我国目前最为重要的能源重化工基地。近20年来，每年有2/3以上的煤炭产量支援全国20多个省（直辖市）的经济建设，并出口到20多个国家和地区。除煤炭外，山西的钢铁、氧化铝、芒硝、耐火粘土、铜、镁、硫铁矿、电石、石膏等矿产品及其冶炼加工制品也长期供应华北、西北、东北、华东等省市，有些还出口到欧亚等国家、地区。截至1999年底，全省已发现矿产118种，其中有探明资源储量的矿产62种，矿产储量总潜在价值13.6万亿元，居全国第二位。与全国同类矿产相比，保有储量居全国前十位的矿产有33种，其中煤、铝土矿、镓、耐火粘土、沸石等矿产居全国首位。山西省矿产资源具有以下5个特点：沉积矿产分布广泛；重要矿产相对集中；矿石贫矿多富矿少；共伴生矿多；地质条件简单，开采条件较好。截至1999年底，全省已开发利用矿产67种，已生产在建各类矿山10323个（其中国有矿山739个），从事采矿人员约百万人。全省95%的一次能源、80%以上的工业原材料、70%的工农业用水和城乡居民用水来自矿产资源。1999年全省矿业总产值248.76亿元，占国内生产总值1506.7亿元的16.5%，矿业及相关制品业总产值610.69亿元，占国内生产总值的40.5%；矿产品进出口贸易总额41662万美元，占全省进出口贸易总额128739万美元的33.1%，其中进口3445万美元，出口38216.7万美元。山西省的经济发展对矿产资源的依赖性比较强，丰富的矿产资源为山西省经济社会快速健康持续发展发挥了巨大资源支撑和保障作用。

近年来，山西省坚持用科学发展观统领矿业权市场建设，积极探索规范矿业权出让、转让,加速矿业资本市场建设的新模式和推动矿产资源优化配置和高效综合利用，成效显现。山西省矿业权出让市场平台已初步建立，尚处于初步发展阶段，而矿业权转让市场处于起步阶段，目前正大力推进。

二、山西省矿业权交易存在的问题

1.由于矿业权流转制度的种种限制，矿业权交易不能完全进入市场。矿业权流转制度主要有两个基本制度：矿业权国家出让制度和矿业权转让制度。建立矿业权流转制度的基本思想是建立以矿产资源所有权为核心的国家出让市场，以及以市场供需为核心的，以经济利益为驱动的二级转让市场。我国将矿业权分割为探矿权和采矿权，但是在出让市场中，我国规定勘探企业在取得探矿权后，找到可供开采的矿产，并不能当然地取得采矿权，只是给予探矿权人以优先采矿权。在实践中，探矿权人要取得采矿权还需设立矿山企业并且要达到一定的资质条件。而在国外，一部分国家是投资人取得探矿权就自然取得采矿权，采矿权取得后，投资人是否有能力进行开采关系不大。而在实际生活中，大型的矿业公司一般不直接进行风险勘探，而向风险勘探者购买采矿权。从实践经验来看，虽然“优先采矿权”的规定有利于国家对重要矿产实施控制权，但是它也成为了外商投资的一个重要法律障碍，不利于引进外资，搞活市场经济。

在二级转让市场的制度上，我国《矿产资源法》规定：“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。……禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。”这条规定明确规定了矿业权转让的前提条件，并且禁止把盈利作为矿业权转让的目的。这种带有计划经济色彩的规定不利于矿产资源的有效配置，使得整个矿业权市场消沉无活力。而在国外，许多勘探者正是以转卖采矿权作为动力，并且利用采矿权转让带来的预期经济利益在资本市场上进行融资，这一方面降低了矿产勘探的风险，另一方面有利于矿产资源的深度勘探。针对我国的《矿产资源法》规定，在实践中，许多矿业权人通过长期租赁和承包来间接实现转让矿业权盈利的目的。因此该条规定既不利于资源的有效分配，人为地把勘探者的利益和采矿者的利益对立起来，也不利于矿业权流转制度的深化改革。同时这样的规定拔高了市场的潜在进入者的门槛，形成了较高的市场进入壁垒。可以理解国家的出发点是对于放开矿业权转让带来的矿业权持有者囤居、哄抬市场的控制，实际上此种担心大可不必，因为市场自身会平衡交易价格，使得矿业权的价值理性回归。

2.矿业权市场要素不健全。从经济学角度看，构成我国矿业权市场的三要素包括主体、客体和市场中介。其主体是矿业权人即矿业权的出让方（或转让方）和矿业权的受让方（包括采矿权人和探矿权人），客体是交易的商品即矿业权，市场中介即是连接买方和卖方各主体之间的有形或无形的媒介和桥梁――评估机构、交易中间人、市场信息、交易裁判等。矿业权市场要素不健全是目前我国矿业权市场管理中存在的问题之一。

在矿业权市场主体要素方面，即矿业权买卖双方存在着一些政府部门既当运动员又当裁判员的问题。一些矿业权人存在着投机、规避法律、不讲诚信的问题。在矿业权市场客体要素即矿业权方面，目前普遍存在国家出资勘查形成的或因各种原因收归国有的矿业权情况不清问题，一级市场中可以进行出让的矿业权的底数不清，可出让的矿业权不多等问题；而二级转让市场，一些矿业权人为了规避缴纳矿业权价款，私下非法转让、暗地交易问题严重；随着市场经济的发展，矿业权作价出资、股权转让等形式的出现，也使矿业权市场管理存在和产生新的问题。在矿业权中介要素方面，我国除了矿业权的评估业务外，其他中介业务，比如经纪、交易服务、交易信息、有形市场等还没有开展起来，矿业权市场中介要素明显“缺位”。

3.市场主体脆弱，政府管理乏力。在市场经济条件下，企业是市场经营的主体，是资本、土地、劳动力、技术（包括多种资源）的使用者和购买者，同时也是多种产品的生产者和经营者，是生产要素和消费品的市场竞争主体。但目前大多数矿业权人都存在资本不雄厚，技术不先进，管理不科学，缺乏竞争力和购买力的问题，不仅影响了矿业权市场的发育，而且导致生产要素市场极为落后。没有完善的要素市场，也就难以形成完善的矿业权市场。

部分政府机关及其工作人员习惯于计划指令性的方式管理市场，依法行政水平低，没有形成高度集中统一，办事高效，依法行政，具有权威的管理机构。管理部门服务不到位、执法不到位，势必影响矿业权市场的公平公正运行。

三、矿业权交易市场化的必要性

1.矿业权市场建设是将矿业权产业化的要求。我国矿业权市场分为一级出让市场和二级转让市场。一级市场是国家向使用者有偿、有期限地出让矿业权，二级市场则是矿业权在不同矿业权人之间的横向转让，包括合作勘查或开采、作价出资、上市、出租、抵押等。显然，矿业权市场并非是一种简单的买卖关系，矿业权的市场化也决不是“一卖了之”。矿产资源是大自然赐予人类的宝贵财富,依托矿产资源,中国矿业为我国经济发展做出了巨大的历史贡献。矿业的发展对增强我国经济实力、推动城市化进程、发展民族地区经济、解决劳动力就业和社会稳定起到了很大的促进作用。加快矿业权的市场建设，应该围绕矿业权的市场交易，建立一个完善的产业链体系。因此，矿业权的市场建设既是一个市场化的过程，也是一个产业化的过程。围绕矿业权的市场建设将可以形成一个大产业，对维持、扩大和保护矿产资源，合理开发利用矿产资源，坚持可持续发展都具有很深远的意义。比如，2009年的山西煤炭资源整合，是践行科学发展观、贯彻实施国家煤炭产业政策的重大战略举措，对于优化煤炭产业结构，实现产业升级，意义重大。不但保持了煤炭市场供需平衡，维护了煤炭行业的整体利益，而且在关键时刻体现了煤炭大省应有的社会责任，为全国煤炭工业的健康发展做出了突出贡献。

加快矿业权的市场建设，将可以促进市场交易、中间机构和信息服务以及与此相关的金融、房地产、旅游和其他服务业的发展。反过来，矿业权的市场建设也需要按照产业化的要求，把各个构成要素当作一个产业来进行经营和运作，从而形成一个有利于矿业权市场化的产业链体系。

2.矿业权市场建设是维护国家权益和矿业权人合法权益的需要。在国民经济中,矿产资源占有重要地位。原材料是社会生产的必要物质基础,而原材料中绝大多数来源于矿产资源。虽然我国是矿产资源大国,储量丰富,但从人均占有量及可供利用的矿产资源来看,还很不富裕。另外,我国许多城市是由于矿产资源的开发而兴起的,矿产资源对该城市及周边地区的经济发展尤为重要。因此,通过矿业权的有偿使用及依法转让,加强对矿产资源的管理,能有效地促进矿产资源的节约、保护和提高矿产资源的开发利用效率,使我国国民经济能够健康持续发展。

《矿产资源法》规定,矿产资源属于国家所有。矿产资源是不可再生资源,矿业生产是以耗尽矿产资源为代价的,耗竭后不能靠自然过程恢复。资源耗尽,所有物实体不再存在,所有者的所有权也将随之丧失。因而国家通过矿业权的有偿出让,使矿产资源所有权在经济上得以实现。

3.矿业权市场建设是对矿业权市场的监管和宏观调控的必要手段。为了促进矿业权市场规范有序地发展，积极引导社会资金投向矿业权市场，保障国家和矿业权人的合法权益，防止国家矿业权收益的流失，促进经济可持续发展和资源永续利用，当前政府必须加强对矿业权市场的监管和宏观调控。

（1）加强矿业权一级市场的管理，搞活二级市场。作为矿产资源的所有者，国家必须对矿业权一级市场实行垄断经营。对于二级市场，则要放开搞活，政府重点是加强市场监管，维护市场秩序。目前，我国矿业权一级市场尚刚刚起步，二级市场尚处于酝酿阶段，有关矿业权出让、转让、作价出资、出租、抵押等政策法规也很不完善。为此，当务之急是加快矿业权市场交易的法规建设，使矿业权市场交易逐步走上法制化、规范化的道路。

（2）及时有效地对已过期的矿业权进行清理。政府主管部门应根据矿产资源供给和市场需求情况，对一定时期内各矿种矿业权的可出让总量进行科学的测算。在此基础上，合理确定各年度的矿业权出让规模和资源开采量。这样不仅可以保障国家资源安全，调节供需平衡，引导市场价格，促进可持续发展。当前，可以考虑率先对重要的矿种实行必要的数量控制，对于那些紧缺的矿种可以出让少一些，而对于那些优势的矿种则可以出让多一些，对于已经过期的矿业权要及时清理。对过期矿业权的清理，能使矿业发展环境得到改善，更加有效地维护矿业权人的合法权益，使矿业权人依法勘查开采的意识增强，有效扼制无证开采（持过期证勘查、开采）的行为。

（3）加强市场监管，尤其是二级市场的监管。市场监管工作是市场经济体制下政府部门的主要职能之一，也是当前我国政府职能转变中需要加强的一个薄弱环节。因此，加强矿业权市场监管的队伍建设，充分发挥交易平台信息集散功能、为社会提供广泛及时的需求信息服务的同时，认真开展矿业权市场需求研究、价格研究、趋势预测以及市场运行规则研究，加强矿业权市场监测，正确把握市场趋势，能更加促进矿业权市场规范有序发展。建立矿业权市场动态监测是政府决策的重要支撑，是政务公开的重要形式与内容，是服务于社会并接受社会监督的有效途径。通过矿业权市场动态监测制度的实施，能准确把握矿业权市场运行走势，为政府适时调整制定有关政策提供依据，有利于保障矿业权市场健康、稳定、有序发展，促进宏观经济的稳定健康运行；通过矿业权市场动态监测制度的实施，及时矿业权出让情况、地价走势等市场信息，有利于建立公开、公平、公正的矿业权市场环境，发挥市场配置土地资源的基础作用。

（4）加强矿业权信息化网络建设。信息化技术代表了当今世界最先进的生产力，是实现政府职能转变和促进规范化的有效措施，其作为执法手段的应用既会带动管理的革命，又将带来管理的规范化。如何采取切实有效的措施，加强矿业权交易信息系统建设，提高矿业权管理的质量和水平已成为当前各级国土资源部门的一项重要任务。

（5）制定并颁布全国探矿权、采矿权出让和转让的矿种目录。我国矿产资源种类较多，有的涉及到国防安全，其矿产储量及相关技术资料需要保密。因此，从国防和资源安全的角度看，并非所有矿种的矿业权都可以出让和转让，或者对外资开放。这样，就需要由国家主管部门出面，尽快制定并颁布全国探矿权、采矿权出让和转让的矿种目录。总体上看，矿业权的转让和出让，大体可分为三种类型：一是少数具有国防意义的矿种如铀矿等，其探矿权采矿权不允许通过竞争的方式出让；二是某些具有战略意义的重要矿种，其矿业权只允许对国内自然人、法人和其他社会组织出让或转让；三是对于大多数的其他矿种，其矿业权可以依法对内外资出让和转让。

四、结束语

在社会主义市场经济条件下，作为资源性国有资产的矿产资源如何有效地按市场规律运行，如何加快矿业权市场与要素市场的培育和完善，已成为改革理论和实践的重大问题，也是建立我国现代矿产资源管理体制的核心问题。矿产资源作为国民经济和社会发展所需的重要物质基础，是人类社会的重要物质财富，历来被认为是一种依附于土地的不动产。因此，规范矿业权的交易，健全矿业权交易的市场具有重大意义。

1.有利于矿业权交易的管理。推进矿业权有形市场建设，以公开促规范、以规范求公正、以公正树公信，是加强矿业权出让转让管理、建立党风廉政建设长效机制的重要举措，有利于实行阳光行政，推进矿业权管理的规范化；有利于维护国家权益和矿业权人合法权益，规范矿业权市场秩序；有利于提高矿业权管理水平，加强廉政建设。

2.促进矿业权市场健康有序发展。由于部分省市还没有建立矿业权有形市场，矿业权出让转让行为不够规范，矿业权属纠纷时有发生；一些已建的矿业权有形市场还存在体制不顺、规则不一、监管不严；权力寻租现象在有的地方仍然存在，甚至导致腐败行为的发生。因此要加大推进矿业权有形市场建设的力度。

参考文献:

1.我国矿业权市场浅析.世纪金山网

2.魏后凯.加快矿业权市场建设的若干建议

3.浅析我国矿业权市场管理中存在的问题.上海有色网

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5.孙洪涛,田强.论矿业权的流转

6.王全生.浅谈矿业权及其流转.国土资源网

7.山西省矿产资源总体规划

8.关于矿产资源循环利用的建议与对策.中国资讯网

9.山西煤炭资源整合“努力让各方满意”.中国经济时报

（作者单位：第一作者单位：山西省国土资源交易中心；第二、三作者单位：山西省社会科学院国土资源研究中心 山西太原 030006）

（责编：廉靖）