试论审查中不在押的犯罪嫌疑人“到案难”问题与对策

论文摘要 司法实践中不在押的犯罪嫌疑人大量存在。检察机关审查部门在办理案件时，传讯不在押的犯罪嫌疑人不能及时到案或者不到案成为多发多见现象。犯罪嫌疑人“到案难”问题，具体表现为三种形式：第一种是不愿、不能及时到案；第二种是负案潜逃，不能主动归案；第三种是负案潜逃后又主动归案，制造“自首”情节。犯罪嫌疑人“到案难”问题严重影响了司法机关，特别是检察机关的刑事诉讼活动进程，造成了较为严重的后果。本文从实务角度出发，对犯罪嫌疑人“到案难”问题进行了总结和分析，在此基础上提出几点对策，以期能够在司法实践中解决“到案难”问题，促进刑事诉讼活动顺利进行。

论文关键词 审查 不在押 “到案难”

刑事诉讼活动是针对犯罪嫌疑人、被告人，以追究和实现其应当承担的刑事责任为目的。犯罪嫌疑人、被告人是刑事诉讼活动的承受者和实施对象。没有犯罪嫌疑人、被告人，刑事诉讼活动无从进行。刑事诉讼法规定拘传、刑事拘留、逮捕、监视居住、取保候审五种强制措施，就是为了使犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼不同阶段处于不同司法机关的有效控制之下，从而保障不同阶段的司法机关依照刑事诉讼法规定的期限行使诉讼职能和完成诉讼活动。

在审查阶段，检察机关审查部门对刑事案件审查的职能和活动也必须建立在犯罪嫌疑人处于检察机关的有效控制之下这个前提基础之上。对于侦查机关移送审查的犯罪嫌疑人，以其是否被采取羁押的强制措施为标准，可以分为两大类：在押的犯罪嫌疑人和不在押的犯罪嫌疑人。犯罪嫌疑人在押的，因其被羁押在看守所等羁押场所，实践中几乎不可能出现犯罪嫌疑人不到案、不在案的情况，审查得以顺利进行。但是司法实践中不在押的犯罪嫌疑人大量存在，以某县2011年受理审查案件数为例，全年受理案件416件445人，在押167人，不在押278人，不在押人数占总受案人数的62.5%。就笔者办案经验而言，在审查办理案件时，传讯不在押的犯罪嫌疑人不能及时到案或者不到案成为多发多见现象，据不完全统计，超七成的不在押的犯罪嫌疑人出现过“到案难”问题，导致案件无法快速办理，其中一部分案件甚至因审查期限届满而建议公安机关撤回，或者被后在法院审查受理期间因被告人受法院传讯时不及时到案而被法院退回。

一、不在押的犯罪嫌疑人“到案难”问题的具体表现

1.犯罪嫌疑人违反取保候审、监视居住的规定，被传讯时不愿、不能及时到案。此种情形在审查中最为常见。犯罪嫌疑人自身法律知识匮乏，没有正确认识取保候审、监视居住的性质，错误认为被采取取保候审、监视居住等非羁押措施，就意味着自己的犯罪行为已经在公安机关得到处理，不再存在追究刑事责任的问题；或者因不知道、不重视取保候审、监视居住期间应当遵守的义务和规定，且执行机关在实践中对取保候审、监视居住无法予以切实、有力的执行，以致犯罪嫌疑人在被检察机关传讯时不理解自己为什么还要被传讯，不相信检察机关办案干部的解释，不愿意配合检察机关办案干部的传讯要求，或者取保候审、监视居住期间私自、随意离开所居住的县、区，到外地谋生、就业甚至旅游、探亲，而在检察机关传讯时不愿、不能及时到案。还有一种特殊情形值得注意：犯罪嫌疑人自恃患有严重疾病（多为尿毒症、癫痫病、艾滋病等）无法在看守所关押，而在被传讯时态度恶劣，消极对待传讯，不愿到案，甚至在取保候审、监视居住期间继续犯罪。

2.犯罪嫌疑人为逃避法律惩处而趁机潜逃，不能主动归案。此种情形在审查中也较为常见。司法实践中，公安机关在侦查终结阶段，因案件事实已查清、主要证据已收集到位，案件侦破、取证的压力消失，而容易轻率对犯罪嫌疑人采取或者变更为非羁押的强制措施。检察机关在受理移送审查的案件时，对于犯罪嫌疑人在侦查阶段被采取的非羁押强制措施一般不予变更，直至案件具体交由某承办人经实质审查后认为确有需要变更强制措施的必要，检察机关才会对犯罪嫌疑人变更强制措施。因此，部分不在押的犯罪嫌疑人因主观上不愿意认罪伏法、害怕受到法律惩处，在取保候审、监视居住期间潜逃，以逃避法律的惩处。实践中，一些案件在移送检察机关审查之前，被取保候审或者监视居住的犯罪嫌疑人已经潜逃外地，公安机关还毫不知情，仍将案件材料移送至检察机关；一些案件在审查期间，犯罪嫌疑人害怕自己的漏罪、新罪被检察机关发现或者担心自己会在后被法院判处实刑，遂逃匿外地，不再归案，除非逃匿期间被抓获归案。

3.犯罪嫌疑人故意不到案，待被列入网上追逃后又自动投案，制造“自首”情节。此种情形只存在于一小部分案件中，但仍应引起注意。犯罪嫌疑人供述的犯罪事实系公安机关已掌握的，要认定自首，就必须满足“自动投案”这个前提条件。所以犯罪嫌疑人在侦查阶段被抓获归案之后供述的犯罪事实系公安机关已掌握的，一般就丧失了构成自首情节的可能性。而对于不在押的犯罪嫌疑人而言，司法实践中存在这样一种情形：犯罪嫌疑人虽在侦查阶段系被动归案，但在被移送审查后故意在被传讯时不到案，造成检察机关审查部门认定刑事诉讼活动无法进行而建议公安机关撤回案件，待公安机关撤回案件并将其网上追逃之后，又自动投案，人为制造“自首情节”，以此获得法定的从轻减轻情节，在量刑时得到不当的从宽处理。

二、不在押的犯罪嫌疑人“到案难”问题产生的后果

1.阻碍刑事诉讼活动进行，降低司法效率。在审查阶段，检察机关审查部门一般至少要在规定时限内传唤不在押的犯罪嫌疑人到案，宣读并要求其签署《委托辩护人告知书》和《审查期限告知书》、就案件事实讯问犯罪嫌疑人并制作讯问笔录等等。这些诉讼活动均要求犯罪嫌疑人在被传讯时及时到案才能得以完成。实践中，犯罪嫌疑人不愿意、不能及时到案接受传讯的，办案干部不得不花费大量时间、精力反复做思想工作和宣讲、解释相关法律规定，但是往往收效甚微，造成案件办理的拖延。对于一般为可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制，并处或者单处罚金的简单案件，检察机关审查活动本来可以依法快速办理，在宣读和签署相关法律文书的当天便能够讯问完毕，案件甚至只需要几天时间就可以办理完毕移送法院，但由于犯罪嫌疑人的不配合，导致相关诉讼活动不能按期进行，案件进程常常拖延受阻，甚至临近审查期限届满才得以完成审查。犯罪嫌疑人负案潜逃的，或者自恃患有严重疾病而始终不接受传讯的，直接导致案件无法进行审查活动，更不能进入法院审判阶段，而且案件在期限届满后一旦适用撤回，在刑事诉讼程序上导致重置，案件又实际回到了侦查阶段，侦查机关可能要重新采取刑事拘留、提请检察机关侦监部门批准逮捕并网上追逃，直至犯罪嫌疑人重新到案后才能重新移送审查，这样极大增加了刑事司法成本，造成案件难以了结，降低了司法效率。

2.导致程序违法，不能保障犯罪嫌疑人的合法权益。犯罪嫌疑人不及时到案的，办案干部在规定期限内无法告知犯罪嫌疑人相关法定期限、诉讼权利义务，不能在规定期限内使其签署相关法律文书。这样，犯罪嫌疑人也不能及时知道、了解诉讼进程和动态、相关法定期限和诉讼权利义务，影响其行使相关诉讼权利，比如不能及时委托辩护人，不能及时向检察机关就自己的犯罪事实进行辩解。而犯罪嫌疑人潜逃，不能接受讯问的，依据《人民检察院刑事诉讼规则》第二百七十三条规定，检察机关可以中止审查，但是适用中止审查会引起案件在检察机关和审查阶段处于长期停滞状态，一方面不利于督促公安机关追捕犯罪嫌疑人，另一方面也使得检察机关在内部案件质量考核时面临不利，所以检察机关在案件审查期限届满时的处理上，几乎不会使用中止审查，一般会变通适用退回侦查机关补充侦查、延长审查期限和建议公安机关撤回案件。从严格意义上来讲，如果案件不存在事实不清、证据不足或者重大复杂等情形，适用退回侦查机关补充侦查和延长审查期限实质上就是违法处理。特别是撤回案件作为一种案件处理方式，本身只是公检法之间在司法实务中沿袭历史的一种便利做法，是当时历史环境下法治不完善的产物，《中华人民共和国刑事诉法》、《人民检察院刑事诉讼规则》和《公安机关办理案件规定》等都对其没有规定。实践中适用撤回也可能会引发更加严重的违法后果，不能保障犯罪嫌疑人的合法权益。如果案件在审查阶段之前，犯罪嫌疑人已经被刑事拘留、逮捕过的，案件撤回后侦查机关实际上可以重新对其刑事拘留、提请逮捕，检察机关实际上也可以批准逮捕，使得犯罪嫌疑人事实上的刑事拘留期限、侦查羁押期限将超过刑事诉讼法规定的最长期限。这样的超期羁押，严重侵犯了犯罪嫌疑人的人身权益，实际上消解了刑事诉讼法对犯罪嫌疑人的人权的保障作用。

3.影响司法机关的权威性和诉讼活动的严肃性。对于审查阶段不在押的犯罪嫌疑人不愿及时到案的，检察机关办案干部经过耐心教育和解释，但部分犯罪嫌疑人仍坚持其错误认识，不愿相信、不配合检察机关的工作。办案干部不得不通过公安机关才能联系得到犯罪嫌疑人，并且不得不借助公安机关才能使得犯罪嫌疑人配合工作，最终愿意到案，经常在实践中出现不在押的犯罪嫌疑人在接到检察机关的传讯后，只向公安机关报到，不理会检察机关的现象。究其原因，一方面在于犯罪嫌疑人法律意识薄弱，对检察机关在刑事诉讼中的职能和作用没有正确认识和足够重视，形成“案件由公安机关、法院处理，在检察机关只是走过场”的错误认识和观念，另一方面是检察机关内部分权和监督机制下，审查部门需要报请本院侦查监督部门批准逮捕，而不能直接做出逮捕决定，实践操作中存在报请逮捕的手续繁多、加大了侦查监督部门办案压力等诸多因素，所以即便在案件审查阶段出现犯罪嫌疑人不愿意配合检察机关工作，在取保候审、监视居住期间被检察机关两次以上传讯，都不到案的情形，检察机关审查部门往往也不愿轻易报请本院侦查监督部门对犯罪嫌疑人决定逮捕，而是以要求公安机关撤回案件为由，向公安机关施压，借助公安机关的力量和影响来迫使犯罪嫌疑人到案。这样不但不利于检察机关依法独立行使自己的法定职能，而且有损检察机关的权威和审查活动的严肃性，同时也妨碍了检察机关在审查活动中对犯罪嫌疑人进行教育和震慑，不利于实现刑法的预防目的。

4.导致犯罪嫌疑人获得不当从宽量刑。犯罪嫌疑人在案发后被动归案，在刑事诉讼过程中取保候审、监视居住期间潜逃，后又自动投案的，是否构成自首，司法实践中各地的认识、做法不一，有的不认定为自首，有的却认定为“自首”，有的根据具体情况区别对待。根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》及司法解释的相关规定，取保候审、监视居住系刑事强制措施之一，犯罪嫌疑人在取保候审、监视居住期间负案潜逃后，又自动投案，并且供述的犯罪事实系司法机关已经掌握的，显然不能构成自首。但是依据最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部在2011年联合的通告，清网行动”中在2011年12月1日前主动投案的在逃人员，可以认定为自首，获得从轻减轻处罚，也就是说在特定时间内具有上述情形的犯罪嫌疑人自动投案的，可以认定自首。因此笔者认为对于上述情形的自首认定问题，应严格依照刑法及司法解释的相关规定，不得任意地扩大适用。对犯罪嫌疑人在取保候审、监视居住期间负案潜逃，后又自动投案，供述的犯罪事实系司法机关已经掌握的，不能认定为自首，清网行动”中在2011年12月1日前主动投案的在逃人员除外。正是因为司法实践中有的地方存在笼统将犯罪嫌疑人在取保候审、监视居住期间潜逃后又自动投案的情形认定为“自首”的做法，所以这些地方在审查阶段存在犯罪嫌疑人故意不到案，待案件被公安机关撤回后又自动投案的现象。此外，案件被撤回后，由于案件撤回后的重新移送审查与第一次审查活动之间缺乏明确的衔接性、连贯性的机制保障，使得重新移送审查的案卷中缺乏明确体现案件在之前被撤回的过程及原因、犯罪嫌疑人在案件第一次侦查—审查过程中被采取的强制措施的证明材料，甚至重新移送审查的意见书中关于犯罪嫌疑人的潜逃情节都没有表述载明，而案件在重新移送审查后不一定能够交同一承办人办理，加之办案干部之间的水平参差不齐，以致检察机关在案件第二次审查活动中有时难以发现犯罪嫌疑人之前的负案潜逃情节，从而对犯罪嫌疑人的自首问题不能作出正确认定。

三、不在押的犯罪嫌疑人“到案难”问题的对策

根据检察机关的宪法定位和职权属性，检察机关在行使检察权时应当具有主动性，特别是通过相关职权的行使对侦查机关、审判机关予以监督，确保刑事诉讼法律的正确适用和刑事诉讼活动的顺利进行。因此对不在押的犯罪嫌疑人进行审查时，不能被动、消极对待“到案难”问题，不能只是在犯罪嫌疑人不到案时简单地“一撤了之”。

1.在受理移送审查的不在押案件 时，建立专人“预审”把关机制。在受理移送审查的不在押案件时，应有专人书面审查犯罪嫌疑人被采取的取保候审、监视居住措施的合法性、合理性，第一时间与犯罪嫌疑人取得联系，就是否存在犯罪嫌疑人不到案风险做好预案评估，并在分配案件时预先就此可能存在的不到案风险提请承办人注意。具体而言，在受理侦查机关移送审查的案件时，首先应有专人根据意见书上载明的犯罪事实、侦查机关的法律适用意见，对犯罪嫌疑人被采取取保、监居措施的合法性、合理性予以书面审查，如果发现适用取保、监居不合法，应当发送违法纠正通知书，要求侦查机关变更强制措施，对犯罪嫌疑人予以刑事拘留或者提请逮捕后再移送审查；如果发现适用取保、监居不合理，应当要求侦查机关作出书面解释，再视情况决定如何处理。其次应有专人第一时间按照意见书上载明的联系方式与犯罪嫌疑人取得联系，告知相关诉讼进程和动态，了解犯罪嫌疑人的认罪态度和行踪下落，再根据其罪行严重程度、人身危险性和主观恶性，就犯罪嫌疑人是否能及时到案进行预案评估，并在内部分配案件时预先就案件存在的“犯罪嫌疑人不到案”风险提请承办人注意。

2.在审查案件过程中，对不在押的犯罪嫌疑人不到案的，检察机关应依法从快从简决定逮捕。对不愿意及时到案的犯罪嫌疑人，检察机关经两次传讯不到案的或者犯罪嫌疑人负案潜逃的，都是属于《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十六条、第五十七条、《人民检察院刑事诉讼规则》第五十二条、第五十三条规定的法定情形，检察机关有权对犯罪嫌疑人做出逮捕决定。根据检察机关内部分工机制，审查部门承办人应当向侦查监督部门提请逮捕。因此在审查阶段，对不在押的犯罪嫌疑人不及时接受传讯，经教育和警告后仍不愿到案的，承办人应当立即提请逮捕，侦查监督部门可以依法从快从简批准逮捕，以尽快将犯罪嫌疑人逮捕到位，使其处于检察机关的有效控制之下，有利于刑事诉讼活动顺利进行；同时逮捕羁押措施能够对其起到震慑和教育作用，使其正确认识检察机关的司法权威性和诉讼活动的严肃性。对不在押的犯罪嫌疑人负案潜逃的，检察机关决定逮捕后，不具备逮捕到位条件的，应当与公安机关协调，将犯罪嫌疑人网上追逃。对于患有严重疾病的犯罪嫌疑人无法羁押在看守所的，检察机关可以督促公安机关对其予以强制收治，必要时发送检察建议。

3.严格限制适用撤回，建立和完善对撤回的监督机制。诚然撤回制度具有非法性的争议，但是在当下的公检法内部考核机制下因犯罪嫌疑人不到案而做出中止审查，只会对检察机关不利，而对公安机关不产生任何不利影响，因而在实践中也无法督促公安机关在移送审查案件时切实担负起谨慎防止出现犯罪嫌疑人不在案、不到案的义务和责任。如果犯罪嫌疑人在审查阶段不到案，检察机关不做出撤回而予以中止审查，那么公安机关就不是追逃缉逃的第一责任人，而检察机关没有公安机关在追逃缉逃方面的能力、条件和便利，因此不利于在逃的犯罪嫌疑人归案。而当检察机关在犯罪嫌疑人不到案的情况下做出撤回决定时，公安机关将再次担负案件移送的责任，这样直接影响公安机关内部考核成绩，所以公安机关事实上将受到检察机关的制约，从而会尽力确保不在押案件的犯罪嫌疑人到案。基于上述原因，笔者认为撤回案件这样一种处理案件方式短期内很难消亡，但我们在实践中仍应当对撤回予以严格限制，加强监督。首先对撤回的行使，应当坚持“少用、慎用，反对多用、滥用”的原则。对犯罪嫌疑人不到案的，不能轻易适用撤回，而应当经实质努力，穷尽法定方法督促犯罪嫌疑人归案未果后在审查期限行将届满时才能行使。上级检察机关对下级检察机关在撤回的适用上应当有严格的适用范围、条件限制，严令禁止随意适用、滥用撤回，对因撤回造成的犯罪嫌疑人人身权益受损害而上访、申诉、控告和举报的，应当严查办案干部的责任。其次对撤回的行使，应当完善内部审批制度和检查制度。检察机关应当建立“承办人提出意见—部门负责人审核—检察长决定”的内部审批制度，并及时、严格填入内部业务报表备查，不允许私自撤回，不允许撤回不进报表。上级检察机关和本级内部纪检部门应当重点组织对撤回案件的专项检查活动，确保撤回的适用符合检察机关内部规范要求，同时杜绝办案人员借撤回私扣案件，徇私枉法。再次在案件撤回后，加强对公安机关在追逃缉逃、重报等方面的监督。案件因犯罪嫌疑人在逃而撤回的，应当要求公安机关在7日内提请逮捕。检察机关侦查监督部门批准逮捕的，公安机关应网上追逃，并将提请逮捕书、逮捕决定书复印件、网上追逃的证明、犯罪嫌疑人户籍资料等送审查部门备案；不予批准逮捕的，公安机关应当将提请逮捕书、不予批捕决定书复印件等送审查部门备案，对犯罪嫌疑人到案后再次予以取保、监居的应当严格适用和执行。

4.对因潜逃撤回案件后重报的案件审查，应注意结合潜逃情节来认定“自首”情节和恰当评议自首的从宽作用。对于公安机关移送审查的案件，如系因潜逃撤回案件后重新移送审查的案件，检察机关应当要求公安机关一律在案卷中书面说明，并将撤回案件后对犯罪嫌疑人采取刑事拘留、逮捕的法律文书、网上追逃的书面材料和犯罪嫌疑人到案过程的证明材料附于案卷内。对于公安机关移送审查的案件，检察机关应当建立一套撤回案件重报的搜索查询系统软件，通过该系统软件将受理的案件在已撤回案件的业务数据库中予以查询比对，以便核对公安机关是否对因潜逃撤回案件后重报的案件进行了必要的书面说明和将相关材料附于案卷内。检察机关办案干部在审查时应当注意对犯罪嫌疑人到案过程等事实、证据材料进行严格审查，严格在法律规定范围内认定自首，并且应当认识到犯罪嫌疑人在上一次审查期间违反取保候审或者监视居住的规定而负案潜逃，导致诉讼活动无法进行而重置，在制作量刑建议和对法院判决书进行审查时应将负案潜逃作为酌定从重情节，以确保做到量刑适当。