法律,为土地市场护航

中心村建设难以实施的主要原因

1．中心村的土地权属问题难以解决

随着经济和社会的持续发展，人民生活水平的不断提高，建设用地需求的快速增长和土地供给之间的矛盾日益尖锐。从理论上讲，实施中心村建设能提高集体建设用地的利用效率，节约农宅用地，缓解土地供需矛盾。然而，按《土地利用总体规划》实施中心村建设时，首先就面临着土地权属这一棘手的问题。规划的中心村都是打破村民小组组界的，许多还打破了村际界限。由于受实行联产承包责任制前几十年一贯制的“三级所有，队为基础”模式的影响和限制，农村集体所有的土地大部分归村民小组（相当于过去的队）这一级所有，承认并维护现有农民集体经济组织的土地所有权，有利于稳定农村土地关系，充分调动农民的生产积极性。国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》中对此也有明确要求。客观上，经济欠发达地区乡（镇）村所拥有的集体土地寥寥无几，除历史上乡（镇）、村办厂矿企业用地和乡（镇）、村的公益事业及办公用地（有些村的办公用地还是借用村民小组的）外，其余均在村民小组名下。而村民小组又将所拥有的集体土地以承包经营的方式承包给农民。《土地管理法》及《农村土地承包法》均有农村土地承包关系长期稳定的规定，后者第九条还明确规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”这更增加了中心村土地权属问题解决的难度。

多年来，农民只能在其土地权属范围内享有宅基地，早已成为基层干群的共识，而打破了村、组界限的中心村用地，土地权属关系难以理顺。有些地方在制定中心村规划时，过于理想化，把3个～4个（甚至更多）行政村合并规划为一个中心村，根本就没有考虑土地调整和置换的可能性。

2．中心村基础设施投入难以落实

据调查，在经济欠发达地区，也有少数中心村建设得较好，实施得也较快。这主要是国家和地方重点工程征地拆迁安置时划定的中心村，基础设施由上级政府统一负责，资金投入相对有保障。但其他的中心村大多仍处于规划之中，十之八九至今依然是“空心村”、“空白村”，只是规划图上的摆设。在经济欠发达地区，属村组的厂矿企业很少，个体私营企业往往到城镇去谋求发展，即使在当地兴业，在经济上对所在集体经济组织也几乎没有贡献。因此，村组的积累几乎为零，许多村组入不敷出。中央一再强调减轻农民负担，搞基础建设要在农民群众自愿的前提下量力而行。这样一来，中心村的基础设施等前期投入所需资金没有着落，中心村的居住、生活条件没有保障，甚至连最起码的“三通一平”（水、电、路通和场地平整）都达不到。

3．中心村的适用性太差

在经济欠发达地区，农业机械化程度较低，耕种收割等大量工作仍然靠人力、畜力等。而规划的中心村覆盖范围一般都在5平方公里以上，有的多达10平方公里。如果进中心村，农民群众至少面临这样一些问题：第一，耕作半径过大，耕种、管理和收割不方便，农作物的生长与收成势必要受到影响。第二，家前屋后的自留地没有了，或者很有限，日常生活很不方便。若要调地，首先要得到所属集体经济组织同意，然后要通过双方甚至三方以上土地使用者协商一致，面积、位置、质量等问题都是障碍。第三，中心村必备的条件不全，如有的连最起码的脱粒晒谷公用场地都没有，抢收极不方便。农作物收获时节，天气往往多变，若抢收不及时，辛苦一季的收成肯定会受到损失。

4．土地利用总体规划滞后和缺乏刚性

对于中心村建设，土地利用总体规划存在一定的滞后性。同时因规划实施缺乏应有的严肃性，一些地方政府往往通过局部调整土地利用总体规划，将中心村的规划指标调整到各类开发区、园区及其他地方使用。部分生活宽裕的农民想进中心村建住宅却没有去处，只能还在凌乱的老村庄范围内改建、新建。这样的规划致使中心村迟迟难以得到实施。加之改革开放以来，农民生活水平不断提高，建房攀大、宅基地比多的现象较普遍，未按规划实施的新建房户很多。据调查：从1985年开始，特别在1990年～1995年，有60％以上的农民建新房。而且这些房屋绝大部分都是砖瓦结构，有的还是钢筋混凝土结构，自然更新至少需要30年～50年的时间。若要在短时间内让这些农户进中心村，农民损失太大，工作难度也太大，不切合实际。如果顺其自然，则至少需要两轮以上长期规划的时间才能解决问题。

5．村镇规划与土地利用总体规划衔接不够

《土地管理法》第二十二条明确规定，村庄和集镇规划应当与土地利用总体规划相衔接。而现实中，建设部门编制的村镇规划与土地利用总体规划中的中心村位置不一，在农民建房办理手续过程中，在国土部门被叫停是必然的；农民利用原有宅基地进行拆改建，村镇部门却不予办理规划手续。这让许多农民无所适从。

推进中心村建设的四点建议

1．妥善解决好中心村土地权属的调整问题

解决好中心村土地权属矛盾，落实好中心村建设用地，是规划和建设中心村的首要问题。考虑到历史和现实的诸多原因，在全国广大的农村，尤其是经济欠发达地区，在短时间内中心村的实施不能带有过大的强制性。土地权属调整应该在依法、自愿、有偿的基础上进行，万万不能强制命令，搞一平二调。乡（镇）、村在完善土地承包责任制、进行农村产业结构调整和集体土地流转时，可以考虑安排为进中心村的农户或人口统一调整和预留土地。长规划，短安排，规划一步到位，实施分步进行。同时，可以选择一些规模、位置、面积较为适中，交通、发展潜力等条件较好的自然村、基层村为依托建中心村。在此基础上，再根据实际需要可向外延适当扩充部分土地。另外，如能把一些闲置的宅基地、撂荒的承包地和利用率极低的土地依法收归集体，置换为中心村用地，难度不会太大。这样相对于另起炉灶规划和建设中心村而言，投资小，见效快，尤其是可以减少土地权属调整的难度和矛盾。

2．基础设施投入要有资金来源

基础设施投入可以寻求多种途径：第一，通过竞价择位的办法，筹措资金；第二，通过村内大户投资，由村组为之提供相关补偿；第三，国家和上级政府要加大支农扶贫力度，农田水利建设、农村道路建设、农村改水和农村电网改造等项目和资金要向中心村倾斜。同时，国家应尽快出台集体土地使用权流转方面的法律法规，以加强对集体土地使用权的管理，让集体土地所有权不仅在法律上，而且在经济上得到真正体现，由此，也可以为中心村筹集一定的基础设施建设费用。

3．把便民与适用放在规划和建设中心村的首位

中心村的规模不宜过大，耕作半径要适中，要实实在在考虑农民的利益，想农民所想，把方便他们生产生活放在第一位，不能增加农民的劳动量和生产成本。由于近年撤乡并镇、撤组并村导致大多数村的面积较大，要根据实际情况，不一定每个中心村的覆盖范围都要大于行政村。

为方便农民生产，做好收获季节的抢收工作，也为其他农副产品的集散创造条件，中心村要有一定规模的公用场地。随着经济的发展，农民生活水平不断提高，农民在生产之余也需要有一定的活动和娱乐场所。笔者认为，中心村的生产公用场地可以与农民活动场地合用，既方便群众，又提高了土地的利用率。总之，要通过多种途径，将中心村建成一个由“要农民进”为农民“自己想进”的去处。

4．提高规划的超前性、科学性、严肃性和协调性

一是中心村规划要和小城镇建设规划通盘考虑，统筹安排，要融入全面建设小康社会的宏观规划之中。在强调提高城镇化水平的同时，切不可忽视中心村的规划和建设，县乡（镇）政府要强化对中心村的规划意识，增强依法行政观念。规划一经审批，就要依法予以公布，接受上级政府和群众监督，若确需调整，也应依法报原审批的人民政府批准。规划编修人员要实实在在地到每个拟定的中心村，在第一线向群众宣传法规政策，充分征求农民群众、村组干部对中心村的总体规划选址定点和规模格局等方面的意见，让他们参与到这项工作中来。

二是建设部门与国土部门应将这项工作作为一项重要工作来抓，认真对待，切实做好规划编制衔接工作，保证村镇规划与土地规划协调统一。

三是为防止村镇建设用地规划指标被调整使用，应该从法律法规及规划管理的层面上来解决这一问题。要制定强硬的政策，从严控制，不得随意将规划中心村的指标、集镇的规划建设用地指标调作他用。