个人提起公益诉讼之初探

【摘 要】随着改革开放及社会法思想的深入发展，公益诉讼正从传统的企业公益逐渐向平民公益转移。作为现代民事公益诉讼创始国的美国，早在十九世纪末就以一部《谢尔曼反托拉斯法案》发展而来的“私人检察长”制度开创了个人公益诉讼的先河，然而纵观中国公益诉讼的法制进程，个人在公益诉讼领域未曾占得一席之地。既然公共利益的对象通常是不确定的，那么维护公共利益的主体就不应有排他性。加之社会分工和专业化进一步深化，“受侵害无能力维权，有能力却不可以维权”的现象在公共利益保护领域越发显著，这不能不说是制度的缺失。

【关键词】无直接利害关系个人；公共利益；公益诉讼；必要性

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）07-109-02

一、公益诉讼制度的概念与立法状况

（一）公益诉讼的立法状况

公益诉讼是当代世界各国尤其是法治国家为维护国家利益、社会公共利益、公众或群体公共利益和公平竞争的公共秩序而确定的一种新型的诉讼制度。当下中国，公益诉讼、公益上书等公益法实践已经演化成一个旨在促进中国法制建设进程的积极活动。

20世纪90年代后期到2002年属于我国公益诉讼发展的萌芽时期，自2005年以来大量的公益诉讼案件也开始受到媒体和社会的高度关注，因此对公益诉讼方面的立法探究热度也逐步攀升。2008年无锡市出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，2010年1月8日，贵阳更进一步，由省人大常委会正式批准贵阳市人大通过的《贵阳市促进生态文明建设条例》，首次以地方性法规形式规定环境民事公益诉讼和行政公益诉讼制度。2012年8月31日上午，十一届全国人大常委会表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，其中最引人关注的是增加了对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提讼的条款。此次的修改规定了提起公益诉讼的主体只有法律规定的机关和有关组织，未赋予个人作为提起公益诉讼的主体资格，我们认为这还是存在一定的不足。随着人们法治理念的增强，个人在维护法律和利益方面的意识和能力也不断增强，个人在社会的各个方面都显现出越来越重要的作用。而公共利益的对象通常是不确定的，因此维护公共利益就不应有排他性。加上社会的专业化分工，“受侵害无能力维权，有能力却不可以维权”的现象在环境保护领域会越发显著。这不能不说是制度的缺失，不能尽可能发挥社会力量去更好地维护公共利益。所以，有必要建立关于无直接利害关系个人提起公益诉讼的制度。

（二）有关无直接利害关系个人提起公益诉讼的相关概念

无直接利害关系个人参与的公益诉讼并不属于制度先创，在美国、日本、印度等等的国家早已存在，而且发展到了比较完备的程度。但是相比之下，我国的公益诉讼制度想显得极其简陋，亟待改善。在我国特殊的历史和国情的背景的作用下，改革公共利益方面的制度显得举步艰难，像公共利益的保护的相关的法律虽然很多，但是并没有具体到程序层面上的真正实施办法和保护力度。当然新民诉的修订是一个闪亮的程序保护的“点”，但是我们公共利益的保护，需要的是系统的全面的保护“面”，才能满足日益增加的公共领域的问题的解决，减少社会矛盾。要想建立相应的制度，首先必须明确以下几点：

1.公共利益：一般认为，公共利益是指为社会全部或者多数成员所享有的利益，公共利益具有整体性和普遍性的特点，涉及不确定多数受益人的利益①。公共利益是因为个人利益的存在而存在，但它应该属于所有人的利益，不单独属于某个个人的利益。公共利益和个人利益时对立统一的关系，保护了公共利益，也就保护了个人利益，但保护了个人利益不等于保护了公共利益。所以，公共利益与个人利益是不同的。在我们看来，公共利益是独立于个人利益之外，为社会全部或者不特定多数人所享有的一种特殊的利益。

2.公益诉讼：关于公益诉讼的定义，有广义和狭义之分：“狭义说”认为公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院，由法院依法追究法律责任的活动。“广义说”认为公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院，由法院依法追究法律责任的活动②。我国最新修订的《民事诉讼法》中，第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这个条文以列举的方法规定了我国公益诉讼的范围，但是条款中对于公共利益规定的不确定性和狭窄性使得公益诉讼救济范围过于狭窄。相对于新《民事诉讼法》中有关公益诉讼的规定，我们更倾向于公益诉讼的“广义说”，认为对于任何违反法律、侵犯国家及社会公共利益的行为，任何组织和个人都有权向法院提讼。最后，公益诉讼的外延，应当包括国家利益，集体利益和不特定对象的群体利益，但是正在实践中也没有绝对的标准去判断。

3.无直接利害关系个人：就是俗语所称的“管闲事的人”。这里不得不提到传统的诉的利益理论，传统的诉的利益理论认为只有直接利害关系的人才能提起相关的诉讼，而无直接利害关系的人如果能够作为的主体去，就会破坏意思自治原则，因此不应该赋予这部分人的资格。但是我们可以看到，在当今的世界，越来越多的公共利益，例如国有资产流失案件、海域原油污染等案件，很难可以找得出直接的利害关系人，这个时候如果还坚持旧时的诉的理论，就会造成国家或者社会的在整体利益的流失，而本可以由个人发挥作用的诉讼却因为资格限制没能去维护公共利益，这不可不谓国家的损失。

二、建立个人提起公益诉讼制度的必要性

正式把公益诉讼纳入了法律条文中，这是新《民事诉讼法》一个很大的创新。但是，条文仅规定了法律规定的机关和有关组织可以提起公益诉讼，对于与公共利益密切相关的个人却没有提及。我们认为，不仅应该赋予有直接利害关系的个人提起公益诉讼的权利，而且，对于无直接利害关系的个人也应该获得提起公益诉讼的资格。我们认为，建立无直接利害关系个人提起公益诉讼制度的必要性有以下几点。

（一）法律赋予公民的权利

我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”权力属于人民，保障公民民利，人民当家作主，依法治国等是我国宪法的主要原则，公益诉讼制度在诉讼领域具体实现了宪法的这些原则，并为实现这些原则提供了现实的途径和司法保障，也将极大地促进实现法治。国家机关行使的只是人民委托的权利，但是当特定的国家机关不按照人民的意愿行使权力或者怠于行使权利时，人民就有权直接行使管理国家事务的权力。所以，不应该只有法律规定的机关和有关组织有权利提起公益诉讼，任何公民，无论有无利害关系，都应该有资格提起公益诉讼。并且，根据《民事诉讼法》第四十八条的规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。”而公益诉讼既然纳入了民事诉讼的范畴，按理公民、法人和其他组织也应该可以成为诉讼的当事人。所以，无直接利害关系个人也应该有权利提起公益诉讼。

（二）维护国家利益和社会公共利益的客观需要

在我国，随着市场经济的建立和社会主义民主法制的发展，公民、法人和国家之间的关系发生了深刻的变化，同时社会公众的法治观念和意识也发生了较大变化。在这种变化过程中，有些行政机关、单位或者个人为了追求本部门或者个人的私利，采取一些违法手段，损害社国家或社会公共利益，如严重破坏自然环境、违法征用土地和审批土地、扰乱市场经济秩序等。对于这些侵犯国家利益和社会公共利益的民事和行政违法行为，如果法律仅仅允许直接利害关系人，有可能造成无人的局面，或者根本就无直接利害关系人。由于审判权的启动具有绝对的消极性和被动性，法院审理案件实行“不告不理”原则，无人，就无法启动诉讼程序，无法有效地保护国家利益和社会公共利益，更无法追究违法者的法律责任，其结果必然是放任该违法行为，导致这类违法行为的泛滥。在“2011年中国十大公益诉讼”评选入围的20个案例中，由个人发起的占13起③。这里的个人仅指的是遭受了损害的当事人。我们应该从中看到的是在我国的公益诉讼中，个人诉讼的力量的作用彰显机关团体诉讼的缺陷与不足。维护国家利益和社会公共利益是每个公民的责任。因此，为了更好地保护国家和社会公共利益，赋予无直接利害关系个人提起公益诉讼是很有必要的。

（三）个人与公共利益的密切联系

随着社会经济的发展，社会分工和专业化进一步深化，个人在社会的各个方面都显得越发重要。考察国外公益诉讼实践，其本质就是公民参与，中国10余年的公益诉讼实践更是公民推动的。个人对于公共利益是否遭受侵害是最广泛、最敏锐的群体，公共利益是个人在社会生活中对自身生存和发展的重要保证。因而，个人对于公共利益受损而请求法律救济的自发性和迫切性必然需要为法律所承认。个人作为公共利益的原告能够补充有关机关、社会团体对公共利益救济的不及时性和救济范围的狭隘性，还能在有关机关、社会团体无力救济或不作为的情况下增加救济渠道④。所以，我们认为，个人应当是公益诉讼中最重要的当事人。更甚于，我们认为无直接利害关系的个人也应该成为公益诉讼的诉讼当事人。因为在现实生活中，公共利益受到侵害，并不只限于直接受到真正侵害的利害当事人，还包括了潜在的可能受害人。为维护社会公共利益，赋予与本案无直接利害关系的个人提起公益诉讼的资格，这是对传统的当事人适格理论的重大突破，也是社会公共利益保护力量的有益补充。

三、结语

公共利益是多数人的利益的抽象的集合，维护公共利益不仅仅是国家与少数人的责任，更是每个公民的责任，我们所有人都应当积极地去维护公共利益，同时法律也应当为所有人提供维护权利的便利。新《民事诉讼法》的修订开启公益诉讼制度的大门，尽管它还不够完善，但我们还是相信终有一天，无直接利害关系个人也将成为公益诉讼的一大诉讼主体。

注释：

①林莉红.法社会学视野下的中国公益诉讼[M].公益诉讼的新发展，中国社会科学出版社，2008：5.

②李卓.公益诉讼与社会公正[M].法律出版，2010：37.

③邓思清.论建立公益诉讼制度的必要性和可行性[J].西南政法大学学报，2007（1）.

④吴剑虹，张光辉.浅析新民诉“公益诉讼”及制度建议[J].法制与社会，2012（36）.