城市化进程中失地农民土地补偿存在的问题及对策

【摘 要】我国征地地补偿中，存在土地补偿标准过低、补偿方式单一以及补偿分配不合理等问题，这些问题产生的原因在于土地管理和征收制度存在缺陷以及对农民权益的忽视。完善我国失地农民土地补偿制度，必须完善征地补偿制度、提高征地补偿标准、实行多样化补偿方式以及确保征地补偿款透明、及时足额支付。

【关键词】城市化；失地农民；土地补偿

一、失地农民土地补偿存在的问题

（1）土地补偿标准过低。目前，我国现行土地征用补偿标准是依据《中华人民共和国土地管理法》四十七条规定，“土地补偿费和安置补助费均按照土地被征收前三年平均年产值补偿，且二者之和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”若土地征用前三年平均产值每亩1000元，补偿标准则不超过3万元，显然这个标准很低。而且并没用考虑到土地的区位和土地供求状况，也没有考虑到土地征用后的用途和市场价值，更没有考虑到失地农民的发展。事实上，政府拍卖征用的土地，价值翻了好多倍，远高于补偿价格。对农民而言，长远的生活保障无从谈起。（2）土地补偿方式单一。在征地补偿方式方面，虽然政府规定了多种安置补偿方式，如货币安置、用地单位安置、社会保险安置、留地安置等。但是，由于用地单位安置补偿对失地农民的年龄、知识技能有要求，安置的岗位工资待遇比较低，而且安置能力有限，这对失地农民没有吸引力。社会保险安置方式中，由于社保基金少，社保领取标准低，又加上失地农民有些参加了“新农合”和“新农保”，失地农民对这种补偿方式也没有兴趣。留地安置补偿中，一般情况下，留给失地农民的土地比较偏远或交通不便或土质比较贫瘠，采取这种方式使农民既失去土地，又失去钱，农民更不愿采取这种补偿方式。相比较而言，失地农民更倾向于货币补偿方式，这样就造成了土地补偿方式的单一性。这种单一的货币补偿方式，虽然有利于政府和开发企业的征地活动，但是从长远看，并不利于失地农民的利益。（3）土地补偿分配不合理。征地过程中，由于农民处于被动地位，参与征地的一般为地方政府、开发商、村集体，事实上农民没有参与权、决策权，甚至有些项目农民连知情权都没有，这一局面导致土地补偿款分配混乱，暗箱操作、弄虚作假，寻租现象十分严重。从政府到农民，补偿款时常被随意克扣、截留征地补偿款现象严重，最终到农民手中的只有一小部分。据有关部门资料调查显示，被征土地的收益分配为：征地企业占40％，地方政府占30％，村级组织占20％，失地农民仅占10％左右。土地从成本价到出让价之间的资本巨额增值收益，大部分被征地企业和地方政府拿走，农民所得补偿费用相当有限。

二、失地农民土地补偿问题的原因分析

（1）土地管理和征收制度存在缺陷。我国土地所有制，包括国家所有制和集体所有制。对国家所有的土地，法律对集体所有的土地没有明确说明由谁来代表集体行使，只在法律上被定义为“农民集体所有”，个体农民承包集体土地，仅享有使用权、收益权而不享有处分权，也就不能真正享有所有权。集体土地的交易中农民是被动的，政府垄断了土地市场的购买与销售，个体农民在集体土地的出让中没有定价权，只有被动地接受政府规定的价格，而政府也有自身的效用函数，如把土地收入作为其“第二财政”，只有压低集体土地价格才能实现自身效用最大化，这样农村集体土地补偿价格就不会高，其价值远远低于其在自由市场出售的价格。可见，我国土地管理制度和土地征收制度的缺陷是失地农民土地补偿问题产生的主要原因。（2）农民作为社会政治角色的权利被忽视。长期以来，由于农民缺乏自己的组织代表，缺乏利益表达机制，造成了现行征地制度下，农民的政治民、政治平等权、政治参与权和政治监督权被忽视甚至被剥夺了。具体表现在：一是属于农民集体的土地是否可以被征用，农民没有足够发言权，更没有决定权和监督权。二是对于土地征用的价格，农民至今没有与买方平等谈判的权利，也就是说农民对于法定属于自己的物品在出售时，价格也完全由政府和买方决定，从而造成对农民利益的严重损害。因此，忽视农民作为社会政治角色的权力是失地农民权益得不到保障重要原因。

三、完善失地农民补偿制度的政策建议

（1）完善农村集体土地产权制度。国家多项法律法规都对农村集体土地产权归属有了明确规定，即农村集体土地归农民集体所有。但是，个体农民没有支配土地的权利，这样，看上去是规定了集体土地产权的归属，但存在与现实脱节，事实上我国农村集体产权是虚置的。总理曾多次说过，要保障农民享有集体土地财产权。但现有制度安排使农村集体土地所有权并不完整，即农民对集体土地没有处置权，农民无法完全享有集体土地的财产权。那么，由农民土地产权所派生出来的各种权益也就无法得到有效保障。要切实解决好失地农民社会保障问题就必须从实际出发，切切实实的严格、明确的规定集体土地产权。在当前，就是要加强集体土地制度建设，用法律法规来明确集体土地产权归属，即赋予农民对集体土地的“物权”性质，这就要尊重农民对承包土地的占有权、处分权、使用权、利益享有权等权益，这是让失地农民拥有获得合理补偿费的基本前提。（2）完善征地补偿制度，提高征地补偿标准。首先，土地补偿不能搞“一刀切”，补偿金的标准，一方面要考虑土地征用前的原有的经济价值，还要考虑土地的性质、用途、位置的远近和土地的肥沃程度等，对于高产的土地要提高补助标准，对于接近城市的土地要按照市场规则进行招标，提高土地的补偿标准，使征地补偿能够基本体现土地真实的“市场价格”。其次，政府在征地时，应该根据征用目的不同，执行不同补偿办法，要明确公共目的与其他目的征用的区别。公共目的的土地征用的补偿可以由法律或者政府定价，在缺乏农地买卖市场而没有土地市场价格形成的情况下，被征用土地本身的赔偿应该根据其最高层次和最佳用途进行合理估价，尽可能接近真实的土地价值；对于其他目的的农地征用，特别是用作商业开发的土地，则应该更多地引入竞争机制和谈判机制，从而使得农村土地所有者的土地收益权在征用过程中得到有效的保护。再次，还要根据当前经济的发展形势、物价指数等因素，定期调整补偿标准，以确保失地农民的生活水平不低于原有水平，保障失地农民的权益不受侵害。（3）实行多样化补偿方式。在征地补偿方面，目前我国大多地区均采取一次性现金补偿方式，失地农民拿到补偿金后，同时就失去了对土地的经营权。这样做，虽然有利于开发企业的征地活动，但是并没有考虑到失地农民的长远利益。2006年国家曾出台相关政策指出，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，在符合土地利用总体规划的前提下，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。这些多样化的补偿方式，除了现金补偿外，还包括农民以土地入股、留地安置补偿、替代补偿等。虽然以上几种补偿方式各有其优点和缺点，但总的原则就是既要解决失地农民眼前的社会保障问题，还要确保失地农民的长远利益。（4）确保征地补偿款透明、及时足额支付。长期以来，征地补偿款的发放采取层层下拨的办法，这样做留下了截留、克扣补偿款的机会。因此，要确保征地补偿款透明、及时足额支付。首先，征地补偿标准要对失地农民公开，以减少寻租行为的发生。其次，要减少中间环节，禁止包干征地的行为，避免层层截留、克扣征地补偿款行为的发生。最后，发放补偿金时，要按照征用土地的失地人数予以补偿，实行实名支付制度，而且支付征地补偿款时，还必须实现补偿款直接送达被征用土地农民的手里。

参 考 文 献

[1]陈光荣．长沙市郊区失地农民社会保障问题研究[D]．湖南农林大学硕士学位论文．2010

[2]陈俭．失地农民权益保障问题及对策[J]．河北经贸大学学报．2012（2）

[3]邓佩如等．我国失地农民社会保障问题及对策分析[J]．农村经济与科技．2011（6）

项目基金：本文为2011年河南省政府决策研究招标课题“河南省失地农民社会保障问题研究”（编号为2011B679）的阶段性成果。