论我国政府信息公开的形式及其价值

【摘 要】虽然我国有关于政府信息公开的专门法规，但是，法规本身可能存在着规定上的不完善，配套法规的不健全，相关救济制度没有到位等等，本文从《条例》规定的政府信息的三种公开形式出发，来发现政府信息公开实践中一些较为重要的问题。

【关键词】主动公开；依申请公开；不予公开

《政府信息公开条例》(简称《条例》)自2008年颁布实施至今已有一段时间，因政府信息公开引发的行政争议已经日渐成为常规的行政争议类型。无论是北大教授申请首都机场公布高速收费情况，还是严义明要求发改委公开4万亿元投资计划的信息；无论是湖南汝城信息公开“第一案”，还是上海市董铭诉房产局信息公开“第一案”，似乎都在述说着同样一个命题：政府信息公开“难”。

一、主动公开的内容及存在价值

（一）主动公开的内容

《条例》第9条肯定列举了四项行政机关应当主动公开的事项：一是反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息要公开；二是其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的信息要公开；三是涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息要公开；四是需要社会公众广泛知晓或者参与的信息要公开[1]。第10条至第12条详细列举了不同级别的行政机关主动公开的政府信息。

虽然《条例》列举的事项较多，但是相对于地方性信息公开立法来说，条例范围仍显狭窄，如《西安市政府信息公开规定》明确了21类政府信息应主动公开[2]，除包括条例列举的信息外，还规定应当公开的信息有治安或刑事案件、经济适用住房、廉租房的建设情况，公用设施和公共服务项目收费的定价、价格调整情况等，但由于是地方性文件，效力不高，不能得到普遍遵守，应该有位阶更高的法律法规来进行细化。

（二）主动公开的存在价值

主动公开表明的是行政机关的姿态和决心，但与此同时立法也考虑到行政机关的渎职可能性。如果行政机关不履行公开义务，根据《条例》33条规定。公民、法人或者其他组织可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关应当予以调查处理，这是对行政机关的社会监督。

从主动公开的事项列举中我们可以看出，应公开的信息涉及公民、法人或者其他组织切身利益，但是为了维护行政机关行政行为的公定力，《条例》并没有规定在行政机关不公开信息后的司法救济途径，虽然举报是一种监督方式，但收到举报的机关所行使的仍是一种行政调查处理行为，当这种行为不能有效监督行政机关的渎职行为或者当行为本身也违法时，复议或就都没有了任何法律依据，也就是说当行政机关不依法主动公开时，法律并没有更进一步的救济方式，因此这种立法缺陷过高估量了行政机关的自觉性，对于政府信息公开制度的落实来说显然是不够的。

二、依申请公开的制度价值

《条例》第13条规定，除主动公开的信息之外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。这是条例对于依申请公开信息范围的规定。尽管主动公开的受益面最为广泛，主动公开最具及时性，主动公开还不得收费，但公民无法弄清行政机关究竟保存着多少政府信息时，依申请公开制度使得行政机关随时要接受和回应来自任何人针对任何文件的要求，把主动权从行政机关手中交到了公民、法人和其他组织的手中。如果说，在主动公开制度框架内公民、法人和其他组织对于政府信息的消极权利，那么，在依申请公开制度框架内就是公民、法人和其他组织的积极权利。并且，在当前还无法通过行政复议、行政诉讼监督行政机关履行主动公开义务的情况下，正是由依申请公开的可复议性、可诉性才使政府信息公开更加具有法定义务的特性。

三、不予公开的信息范围

《条例》第14条规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。在依申请公开中，如果行政机关决定不公开申请人申请的信息，那就必须要说明涉及的信息属于不予公开的范围，因此，在实践中，不予公开的信息范围界定成了不予公开形式中最关键的问题。本条例中的“国家秘密”、“商业秘密”、“个人隐私”都是在实践中较多的作为行政机关不公开的信息，那么就需要法律对这两种信息做出更为明确具体的阐释，进行更合理的范围界定。

（一）国家秘密的界定

《中华人民共和国保密法》第2条将“国家秘密”定义为：关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。第8条第1款则进一步从外延上明确了国家秘密的范围，列举了6类事项和“其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项”的兜底性规定。其中，第(4)项有关社会发展的事项也成为了国家秘密。国务院《保守国家秘密法实施办法》还将“可能影响社会安定”的信息归入国家秘密的保护范围。关乎社会发展的事项和影响社会安定的事项都和公众整体利益密切相关，这和《条例》第9条“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息要公开”这一规定似乎有背。

（二）涉及商业秘密信息的界定

我国《反不正当竞争法》中商业秘密指：不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。但实践中可能存在行政主体滥用“商业秘密”概念来阻止正常信息公开的情形，主要涉及到政府合同、企业改制等等领域。在这些领域，对于“商业秘密”的认定必须牢牢把握这一法律概念的本质功能，即其对于提升竞争力的经济价值。因此，“商业秘密”概念同“国家秘密”的内涵一样需要缩小，应紧密限制于直接与竞争相关的核心秘密[3]。

（三）涉及个人隐私信息的界定

美国《信息自由法》规定，人事和医疗档案以及其他公开后会侵犯隐私权的档案、执法机关掌握的公开后会对个人隐私权造成不当侵害的档案不予公开[4]；显而易见，由于我国没有制定一部统一的隐私权保护法或个人信息保护法，没有明确界定个人隐私的具体内涵，行政机关在政府信息公开实践中往往难以判定个人隐私的范围，申请人的知情权或者第三人的隐私权由此而无法得到切实的保障。行政机关就可能面临两难困境：申请人要求公开，但是第三人要求不予公开。同时，行政机关有可能以涉及他人个人隐私作为借口而拒绝履行政府信息公开的义务，使得个人隐私这个未能明确的法律概念成为行政机关拒绝公开的挡箭牌。

综上所述，主动公开的信息范围在条例上的规定很丰富，但缺陷是没有规定行政机关在怠于行使职责时的相应规范措施，因此也流于形式。不予公开的范围涉及的信息性质很特殊，为了保护行政相对人的知情权，涉及保密信息的范围不应被肆意扩大，条例应该做好与其他法律规范的衔接工作。

参考文献：

[1]杨小君.论政府信息公开范围[J].中国法学会行政法学研究会论文集(上册).

[2]张瑾,秦越.西安政府信息公开规定出台,21类信息须主动公开[OL].,2011-6-30.

[3]余作春.政府信息公开行为的可诉性―对《政府信息公开条例》第三十三条的解析[J].法制与经济,2008(5).

[4]湛中乐,苏宇.论政府信息公开排除范围的界定[J].行政法学研究,2009(4).

作者简介：王勇（1987－），男，山东济宁人，安徽大学2010级法律硕士研究生。