政府性基金出路

三峡工程建设基金、铁路建设基金、南水北调工程基金、新菜地开发建设基金、大中型水库移民后期扶持基金等等都是政府性基金的专有名词，看后是不是觉得和自己没什么大关系？

其实不然，这些看似陌生的政府性基金与百姓的衣食住行都有关联。

为了抑制蹭蹭上蹿的菜价，让居民轻松拎菜篮子，需要加快建设蔬菜基地，其中部分资金就来自于政府性基金中的新菜地开发建设基金。

保障性住房是中低收入家庭的安居梦想，也事关楼市调控成败，保障房建设资金部分就来源于政府性基金中的土地出让收入。

人们认为交电费天经地义，但谁会想到我们的电费中包含了大中型水库后期移民扶持基金呢？其实电费数额里一部分是电价，另一部分就是当作大中型水库后期移民扶持基金上缴了。

此外，当我们每月收到自来水厂的缴费通知单时，有谁会注意到水资源费和污水处理费这些细分项目？而它们却实实在在地融入到我们的生活。

谈“基”色变？

如此看来，政府性基金对于老百姓来说，确实与自身利益息息相关，那为什么却又知之甚少？并且提到收费基金，人们往往又和“乱收费”联系起来，谈之变色，有除之而后快的感觉。对此，财政部门一位负责收费基金的工作人员分析，这些情况的出现，首先是由于自身部门对此宣传得不够，工作没做到位。再者就是对政府性基金存在误解，以至于认识上存在偏差。

上述负责人说：“相对税收而言，政府性收费基金让人陌生。这是因为多年来人们对税的概念已经成型，尤其个人所得税，是和自身的工资挂钩，是直接交付方式，所以人们关心。但是如果谈到增值税，如果不是公司财务人员，又有多少人对其了解呢？如果问其是否交了增值税，他肯定说没交，因为他不知道这部分税赋已经转嫁到所购买的商品和服务的价格里面了。所以，这种以间接的方式来负担的缴费形式，就会常常让人们忽略。”

从目前各级政府部门征收的政府性基金来看，大致可以划分为九种类型，依次为，特别课征类、附加税类、资源税类、环境税类、使用费类、公有财产收入类、公营企业收入类、捐赠收入类和规费类。

以附加税类为例，其中包含文化建设事业费、地方教育附加、残疾人就业保障金、城市公用事业附加及城市基础设施配套费等。

从各地的具体情况来看，所收取的政府性基金也有所差异。有的地方存在大量大中型水库库区基金收入，有的地方森林植被恢复费较多，有的地方存在不少新型墙体材料专项基金收入，而有的地方也存在一定数额的农网还贷资金收入。

具体到政府性基金的主要特点则具有专款专用性，有偿性，时效性。

专款专用性。财政部财政科学研究所国有经济研究室主任文宗瑜认为，税收和政府性基金相比有显著特点，税收具有普遍性，一方面，税收是依赖国家权力征收的，任何个人都无法抗拒；另一方面，税收的征收对象和受益对象之间并无直接关系，纳税人所缴纳的税收和他从政府产品和服务中得到的收益之间并不直接相关。除非法律确定某项税收为专项税收，纳税人与受益人之间也没有关系。而政府性基金则不然，它是对接受某项公共服务或福利的特定个人、活动或财产征收的，是就政府活动中提供的产品和服务而对使用者或许可证获得者收取的费用，如学费、专业执照和许可证收费、规费、高速公路收费、公共交通收费、公园和娱乐设施收费等。“政府性基金是为了特定用途筹集的资金，必须专款专用，通俗地说，就是打酱油的钱不能买醋。”文宗瑜说。

有偿性。文宗瑜解释道，人们在缴纳费用以后，可以得到相应的公共产品或服务作为回报。国家更看重收费在影响个人行为方面的有效性，而缴纳人则很看重收费与其个人福利之间的相关性。

时效性。上述负责人还告诉记者，政府性基金是有期限的，国家根据发展阶段和不同领域相关任务的需要，大多给发展基金设定期限。比如山西能源基地建设基金，就已经取消了。那么现在又根据需要，调整山西产业结构，加速转型升级，于是煤炭可持续发展基金便应运而生。还有大中型水库后期移民扶持基金是20年的期限等等。当然，有的政府性基金还暂时没有定期限。但通常政府性基金都有所要达到的既定目标，当目标完成以后，相应的政府性基金就终结了。

规模逐渐变化

政府性基金起步于改革开放初期，“当时财政实力薄弱，资本市场不健全，银行改革尚未起步，国家就征收基金，专项用于重大基础设施和重大工程建设，比如三峡工程。”文宗瑜说。

中央财经大学财政管理系主任肖鹏也认为，征收政府性基金与建国以来国家财力紧张和调动地方发展经济的积极性有关。政府性基金最初不纳入到预算管理，是和预算内收入相对应的一块由各部门自收自支、自行使用的财政性资金，因此，最初是统称为“预算外资金”。政府性基金的起源，一方面，为了缓解建国初期国家财力紧张的局面，国家给政策，不给钱，于是给了相关部门、地方政府自行筹集收入的权力。另一方面，进入第一个五年计划时期后，为了调动地方的积极性，开始把原来预算内的一部分收入，放到预算外管理，国家财政资金开始分为预算内和预算外两部分，这才形成预算外资金这个特殊范畴。政府性基金就是预算外资金的一种形式。

20世纪90年代，政府性基金快速“扩容”，最多时达到上百种。肖鹏说：“那段时期，对地方预算扩大了自，对企业也实行放权让利，所以预算外资金的增长超过任何一个时期，已经成为经济运行的一个重要问题。预算外资金也成了“第二预算”。”

本世纪以来，随着国家不断清理规范政府性基金，基金种类不断减少。目前共有43项，其中向社会征收的基金31项，包括铁路建设基金、民航基础设施建设基金、港口建设费、国家重大水利工程建设基金等，其他收入来源的基金有12项，则包括土地出让收入，彩票公益金等。

根据财政部《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》，2011年全国政府性基金收入41359.63亿元，其中，中央政府性基金收入3125.93亿元，地方政府性基金本级收入38233.7亿元，在这3.8万多亿元中，地方政府的国有土地使用权出让收入高达33166.24亿元。

“近年来，虽然政府性基金的种类得到了控制，但由于房地产市场火爆，土地出让收入飙升，基金的体量仍然快速变大。”中国社科院财贸所财政研究室副研究员张德勇列举了这样一组数字，2008年，全国基金收入1.56万亿元，相当于同期财政收入的25.5%，2009年这一比例达到26.78%，2010年更是跃升至43.07%。“十二五时期，随着经济增长的目标有所调整、楼市调控深化，预计基金收入增长步伐将放慢。”张德说道。

对于政府性基金征收的这些变化看，文宗瑜总结道，征收的规模越来越大，数额总量在不断增大，征收期限也越来越长，或者是10年或是20年；但是从2005年以后，产业基金增加类别放慢了，因为发展的现实不可能让基金种类无限增加。比如今年就没增加多少，还是40多项。从最初的产业基金几十项的增长到现在增加的类别放缓，是缘于我们国家的基础设施和重点项目建设都已经初具规模，不是特别的情况国家不会再设立新的政府性基金。

深层原因

多年来，政府性基金在铁路、电力、公路、港口、机场、邮电等基础设施建设领域不断地注入资金血液。但是，与公共财政预算相比，长期以来公众对于政府性基金预算的关注程度并不是很高。文宗瑜说：“老百姓最关心的还是财政预算，其中的教育拨款，卫生拨款，预算细化到什么程度，三公经费怎么样，而对于政府性基金大家都没有很好的了解过。”

对此西南财经大学财政学教授冯俏彬说：“政府性基金的一个最根本规矩就是专款专用，但规范程度如何，可以通过公开引起各方关注来推进。”

但是政府性基金从非税收入中独立出来单独编制预算，从理论上来说这种分类是否就有问题？并且此前也有人建议，减负就应该从政府性基金这块“动刀”。在财政税收收入大幅度增加的背景之下，是不是该到“清费理税”是时候了？

中央财经大学财政学系主任曾康华告诉记者，从整体上来看，让政府性基金退出历史舞台不大可能。尽管我们国家是社会主义市场经济，但是国有成分很大，各个部门也都有自身的利益要求。从目前的情况来看，政府性基金这部分是很多地方政府财政运作的一个重要资金来源。“有些地方政府预算内资金不足的话，就通过各种的收费、专门的基金，维持自身的运作。”曾康华说道。

从全国的层面来看，这也和政府性基金收入具有较强的“土地”色彩有着千丝万缕的联系。文宗瑜说：“地方的土地出让金是地方财政的大头，土地出让金是不可能取消的，只要我们的土地产权制度不改革，土地还是国家所有，那么出让土地就有收入的，这不能取消，只是让土地出让增长速度放慢，因为国家不可能让开发者免费使用土地吧。”

文宗瑜还从中国现阶段的实际情况进行考虑，认为政府性基金对应的不是重点行业就是重大工程，虽然完成了预计目标，但是还涉及到其日后的维修以及设备更新等问题，仍然需要资金的支持，所以不可能把大多数基金都取消。政府性基金将来会面对调整的问题，哪些要保留，哪些取消，但全部取消是不可能的。

并且我国还面临很大的一个问题，财政收入增长放缓。在这种压力下，我们的经济建设还是要发展的，这还是要靠政府性基金发挥作用。因为要动用公共财政收入搞建设，中央和地方政府都承受不了。

发展趋势

在曾康华看来，有些政府性基金的收取也具有一定的合理性，而这也是经济发展所面临的新情况、新问题。

他举例说，比如农产品检测的问题，检测需要成本，但如果上级没有安排足够预算的话，而又要检测，检测显然是为保障老百姓健康安全，那么基于“取之于民，用之于民”的原则，就可能向老百姓收费。

有人认为，政府性基金为公共财政转向提供了有力支撑，其本身也萌发了“民生导向”。

今天，公共财政已真正转向民生财政。文宗瑜说，公共财政预算中除了军费、党政机关运转费用、科研费用外，已基本上投向民生领域，用于民生的比重达到60%以上。

虽然大多数专家认为，政府性基金大部分是专项用于搞建设的，但正是由于政府性基金等资金的存在，才使公共财政有可能与建设“脱钩”，腾出手来与支持民生。可以说，政府性基金为公共财政转向提供了有力支撑。

“中国的发展将更加注重以人为本，更加注重保障和改善民生，虽然政府性基金是用于经济建设的，但它也发挥出来间接的民生作用。”文宗瑜说，“现在基金投向民生领域的主要是保障房建设，用彩票公益金收入用于建设小区花园等健身设施，将来还可以专项投向生态环境保护和治理等新的方面。我们国家修机场，修铁路，修公路，也是为了方便大家出行。”

张德勇告诉记者，其实国外政府的收费可能多一些，因为他们认为这样使用要更有效率。在纳税人看来，税收是一种强制性的支出，政府利用税收收入提供的很多服务并不是他们所特别需要的，而收费则是针对交纳者所享受的服务收取的，交纳者感到在交费中获得了回报，并具有一定的选择权，因而更乐于接受。他说：“例如过桥费只对过桥的人征收，用于桥梁的维护。国外政府是税少费多，使用付费会更有效率，你享有什么服务了，就交什么费。”

除此之外，政府性基金规模的迅速扩大及其收支盈余的不断增加，对整个财政收支结构及平衡状况都也产生了一定的影响。第一，随着政府性基金的不断规范，使财政支出结构发生了显著变化，支出的强制性在不断提高，而支出的随意性能则趋于下降。第二，因为不同于一般的行政事业性收费，所以不用具体地对应某一项支出，有一些地方的收费在纳入财政预算的大盘子后，资金的使用可以统筹考虑。这样，政府性基金的大量盈余部分可以抵消预算内收支的巨额赤字，对实现统一预算收支平衡发挥了积极的作用。