农村土地综合整治中的利益相关者分析

摘要： 通过利益相关者分析认为，在农村土地综合整治中，不合理的利益分配可能导致合作共赢陷入囚徒困境、过度的行政主导可能激发社会矛盾、农民集体组织的虚置及土地制度的缺陷导致农民利益极易受损、短期化倾向将影响我国农村土地综合整治的可持续性。然而，农村土地综合整治过程利益关系错综复杂，达成利益的相对一致较为困难，在实践中潜藏着某些难以预料的风险，但并不能因此否定农村土地综合整治在缓解城乡土地利用供求矛盾、探索让农民分享城市化带来的土地增值收益和促进现代农业增长等方面的重大现实意义。从总体上看，有序推进农村土地综合整治的关键在于建立多种利益主体公平的共同参与机制和合理的利益分配机制，以此实现可持续推进的发展目标。

关键词：土地利用；农村土地综合整治；利益相关者分析；可持续发展

中图分类号：F301.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2014）04-0001-07

土地利用随着人类的出现而产生[1]。不同历史时期和不同的地区，人类对土地利用的方式及对土地的需求是不相同的[2]。随着城市化和工业化步伐的加快，稀缺的土地资源使得我国的人地关系表现得尤为紧张，为了满足人们日益增长的物质、文化生活需要和促进经济社会向前发展，以破解土地要素制约为重点的土地综合整治应运而生。究其实质，土地综合整治依然是合理组织土地利用的重要路径，然而现实表明，我国当前推进的农村土地综合整治已不再单纯作为土地利用的政策措施而孤立存在，更重要的是它已经成为影响我国城乡经济社会发展的重要资源配置方式，在很大程度上表现为一个多方利益主体相互争夺、妥协、并最终达到相对平衡的复杂过程，并在此过程中伴随着投入与产出、土地及地上附着物价值以及土地权利主体利益分配的一系列重大变化。正因如此，在当前条件下农村土地综合整治的推进正在产生极其复杂的多元影响，必须高度关注其政策目标的实现及其利益分配。

一、研究评述

随着实践中农村土地综合整治的不断推进，学术界的研究也日趋丰富，近年来研究重点主要集中在以下几个方面：一是土地整治模式的研究，徐保根[3]基于土地发展权交易视角，认为在总量控制的情况下，浙江省嘉兴市“将宅基地与承包地分开，以宅基地换城镇房产，以承包经营权置换社会保障”的“两分两换”整治模式，既可提高土地资源配置效率，又能提高各参与方的经济效益；李佯恩[4]围绕着“钱从哪里来，人到哪里去”的问题，总结了四川省郫县组建农村集体资产管理公司实施土地综合整治的探索，认为这种模式创新运用了农村产权制度改革成果，发挥了农民群众在土地综合整治中的主体作用，促进了生产要素的自由流动。二是土地整治存在的问题及原因的研究，吴次芳[5]认为，我国土地整理及其权属调整的法律制度体系的不完善，是导致土地整治实践中矛盾与冲突频发的主要原因；高向军[6]基于上海督察区域的实证分析，认为整治中存在前期工作严重滞后、农村宅基地置换困难、农村居住点建设不符合节约用地和农耕文化要求、土地整治资金得不到保障等问题；严金海[7]通过对福建省厦门市的实地访谈和问卷调查研究，强调土地产权设计与治理结构的内在缺陷是导致农村宅基地整治出现问题及利益冲突的最根本原因。三是土地整治绩效评价的研究，目前学术界普遍认为，通过对已实施土地整治项目进行绩效评价研究，有助于完善土地整治理论体系和提高项目投资决策和管理水平，但关于绩效内涵的理解至今尚未达成一致，在评价指标体系的构建上不同学者观点也不尽相同，如金晓斌[8]以“三大效益”（经济、社会和生态效益）为分析框架，从影响项目产生效益优劣的因素出发，建立了绩效评价指标体系；罗文斌[9]从项目结果绩效和行为绩效的综合角度出发，构建了一套基于“流程逻辑”的土地整理项目绩效评价指标体系。四是土地整治相关对策的研究，鹿心社[10]结合基本农田建设、生态环境建设、农业生产结构调整和地方经济转型等因素的相关分析，提出了我国土地整治的总体方略；刘彦随[11]从地域差异性和地区功能定位的角度，提出因地制宜，分区、分步推进的政策建议；郭晓鸣等[12]认为在不同资源禀赋下，土地综合整治的目标不同，会使资源配置效率的增进存在巨大差异，因此必须高度重视资源禀赋和利益格局对整治效果的双重作用，搭建科学的土地综合整治平台。

总体而言，学术界对农村土地综合整治的研究已取得一定的进展，研究视角和观点也在不断发展更新，但目前的研究主要以实证案例分析为主，把目前存在的突出问题与对策研究作为重点，总体上基于利益机制的深层次研究相对不足，尤其缺乏对土地综合整治动力机制及利益相关者方面更深入的针对性研究。鉴于此，本文将以利益相关者视角对我国农村土地综合整治展开研究，重点分析其中主要利益相关者的利益偏好，探讨农村土地综合整治可持续发展的基本思路，为相关政策调整提供决策依据。

二、我国农村土地综合整治现状评价

现实考察表明，当前我国广泛开展的农村土地综合整治是在农业现代化、工业化以及城镇化快速推进背景下的探索和实践，究其实质，主要有三个主要方面的现实需求：一是工业和城市高速发展的态势不断加强，由其引致的大规模建设用地需求快速扩张；二是耕地后备资源供给紧缺的挑战日益严峻，亟需通过节约农村集体建设用地的方式拓展新的供地空间；三是农村零碎化的土地利用方式与发展现代农业的冲突日益加剧，改善农地利用条件和利用方式的要求日渐紧迫。因此，从狭义的内容上看，农村土地综合整治是在农村范围内，对田、水、路、林、村、房等实施的综合整治，包括农用地整治、建设用地整治、未利用地开发和土地复垦等。从直接政策目标来看，农村土地综合整治是为了增加耕地面积，提高土地利用效率，形成合理、高效、集约的土地利用结构，以适应社会经济发展对农地利用的需求。但在统筹城乡力度全面加强背景下，从更宏观视角考察，当前我国农村土地综合整治还必然表现出更为多元的目标，既包括农民生活生产条件的改善、农村社区公共服务的完善以及农村经济社会的全面发展，还包括通过农村内部的用地节约以空间置换方式有效缓解日益增长的工业和城市用地需求。

事实表明，农村土地综合整治在实现增加有效耕地面积、保证全国耕地面积基本稳定、优化土地利用结构、集约用地等方面的确发挥了预期效益，在盘活农村闲置土地资源为城市提供占补平衡指标，满足工业发展和城市扩张不断增大的用地需求的同时，也实现了农民生产生活方式的转变，完善了农村公共服务基础设施建设，改善了农村的村容村貌和生态环境，为实现农业产业结构调整和传统农业向现代农业的转变创造了有利条件。相关资料表明，自2001年颁布《全国土地开发整理规划（2001～2010年）》以来，全国土地整治工作不断推进。截止2010年底，全国通过实施农村土地综合整治，新增耕地4 200多万亩，建成高产稳产基本农田2亿多亩，新修排灌沟渠493万公里，建成田间道路460万公里，经整理的耕地亩均产量提高10%左右。

然而，作为一项对土地布局、结构、用途和土地权属等进行全面调整的综合措施，农村土地综合整治在实践和探索过程中也不可避免地出现了一些矛盾和问题。在耕地“占补平衡”的土地管理政策指导下，部分整治项目只关注耕地数量的增加，而忽视耕地质量的提升。实践中，也不乏违规滥用城乡建设用地增减挂钩政策的灵活性大搞村庄撤并的“圈地运动”和滥施土地强权的“农民被集中、被上楼”等矛盾冲突现象，在有的地区，上述问题甚至愈演愈烈，土地综合整治的推进在一定程度上演变为了剥夺和损害农民土地权益的过程，引发出一系列更为复杂和尖锐的社会矛盾。

三、农村土地综合整治中的利益相关者分析

土地综合整治的推进过程中之所以普遍存在各种问题和矛盾，其主要根源在于：在缺乏必要的制度约束条件下，不同利益相关者的不同利益偏好必然引发利益冲突，而通过土地综合整治不断攀升的土地增值收益又必然导致不同利益相关者之间的利益分配冲突趋于激化。

那么，农村土地综合整治中，究竟涉及哪些利益相关者？他们各自的利益诉求如何？基于各自的利益诉求可能产生怎样的利益冲突？不同的利益分配又将如何决定预期政策目标的实现？围绕这些重要问题，本文主要运用利益相关者分析方法对农村土地综合整治进行系统研究。

利益相关者分析，即分析利益相关者的偏好及相互之间的关系。通过这种分析，可以更深入地认识不同利益主体之间冲突和矛盾产生的原因，并为构建相互间的利益均衡机制提供重要依据。考察我国农村土地综合整治的具体实践，可以判定，中央政府、地方政府、投资开发商、农村集体组织、农民是农村土地综合整治过程中最主要的利益相关者，因而应以其为重点对象展开分析和研究。

（一）利益相关者偏好分析

1.中央政府的利益偏好：耕地保护、农民受益、农村发展。中央政府，代表的利益主体较多，因而在土地综合整治中，中央政府的利益目标函数相对较为复杂。一是追求政治效益。我国人地矛盾问题将不可避免的因已经到来的老龄化时代而更加严峻。因此，在农村土地综合整治中，中央政府的首要偏好是增加耕地数量和质量，实现耕地保护目标，保障国家粮食安全和生态安全。二是追求经济效益。中央政府力求以较少的国家财政投入实现促进耕地保护和利用的发展目标。三是追求社会效益。面对当前不断扩大的城乡收入差距和社会不公现象，中央政府在推进农村土地综合整治中必然会更加注重百姓民生、区域平衡发展等与社会稳定相关的重大问题，注重保障农民能够合理分享工业化、城市化发展的收益。

2. 地方政府的利益偏好：增加土地财政收入、拓展城市扩张空间、打造农村发展样板。在农村土地综合整治中，地方政府的利益偏好表现为：一是承担搞好土地建设、提高耕地质量、增加有效耕地面积的行政任务；二是借助农村土地综合整治的推进，获得支持城市化的建设用地指标，以突破土地资源的约束，为城市发展提供空间；三是依靠“土地双挂钩”开辟的新的资金来源，打造高水平的现代农业发展样板，实现项目区现代农业发展规模和水准的大幅度提升；四是让尽可能多的本地企业参与土地整治项目的实施，增加当地就业，获取更多的地方财政收入；五是在一定区域农村实现较好的公共服务和社会管理，显著改善生态环境，以获取良好的地方政府形象，获得上级政府和社会的认可。

3.投资开发商的利益偏好：土地指标收益、房地产开发收益、就地开发产业收益。作为强势用地者，投资开发商是携带大量资本与技术的组织或个人，具有较大的影响力和良好的社会关系，容易就自身的利益与地方政府达成一致，形成利益同盟。同时，还能通过各种途径向地方政府施加影响，以便在决策中实现自身的利益目标。然而，在农村土地综合整治中，不同的投资开发商所关注的经济利益也不尽相同，主要包括三个方面：一是整治后新增土地指标的增值收益；二是新增土地指标挂钩后发展房地产业的经济利益；三是就地发展规模种养业、乡村旅游业等获取的收益。

4.农村集体组织的利益偏好：壮大集体经济、发展现代农业、完善社区建设。农村集体组织是被整治土地的所有者和直接管理者，承担着农村内部的服务和协调工作，是政府、投资开发商与农民之间沟通的桥梁，扮演着非常重要的角色。在农村土地综合整治中，农村集体组织的利益偏好表现为：一是争取更多的农村建设用地和资金，发展本村集体经济；二是通过地块的集中和农地生产条件的改善，实现规模种植，加快本村现代农业的发展；三是实现田、水、路、林、村、房等的综合整治，改善生活环境，完善社区公共服务设施建设，获得社区长远发展的能力。

5.农民的利益偏好：搬迁补偿费、分配耕地情况、农业生产条件、社区建设。尽管拥有土地的直接使用权，但主要受个人素质及能力等因素制约，农民对农村土地综合整治的整体认知度和参与度均较低，加之居住分散，难以形成利益共同体。在农村土地综合整治中，农民处于弱势地位，影响力较小。

由于涉及宅基地的整治，农民首先关心有多少宅基地搬迁补偿费，他们会将重建房屋的成本与自身经济实力的进行对比，这将直接影响他们是否参与土地综合整治。其次，农民关注整治后分配到的土地数量和质量问题，以及农业生产条件是否改善，对农产品的产量能带来多大的正面影响，经营农业收入能否增加。另外，他们还关心土地综合整治能否带来生活条件的改善和公共设施的完善，这直接关系到他们的生活质量。

（二）利益关系分析

在农村土地综合整治中，作为理性人的众多利益相关者，其行动的目标函数都是使自己的综合利益最大化。然而不同的利益相关者具有不同的利益偏好，而且不同利益偏好之间往往又是相互制约甚至是冲突的，因而必然构成相互交织的极其复杂的多元利益关系（见图1）。