金融监管理念的新变化：从控制风险到隔离风险

我在美国做访问学者时偶然看到了《21世纪美国金融》这本书，《21世纪美国金融》是美国国会1994年通过的《瑞格一里尔州际银行和分支机构效率法》要求财政部准备的一个研究报告。报告原名为《美国金融服务系统在满足用户需求方面的优缺点》。这份报告在回顾总结美国19世纪、20世纪200年间金融发展演进的规律及金融政策特点的基础上，结合美国金融发展中的问题和金融技术革命的最新变化，对对世纪美国金融业的发展趋势及其新的金融管理模式进行了分析研究，提出了一些新的政策建议。1999年出台的《美国金融现代化服务法案》深受这份报告的影响，法案的基本精神及许多法律条文都体现了这份报告的主张。可以说，这份报告推动了美国金融业的改革，改变了美国金融业的发展方向，为对世纪美国金融业的发展指明了道路。

报告把过去200多年里的美国金融划分为两种模式：一种是盛行于整个19世纪及20世纪早期的19世纪模式；另一种是在20世纪30年代大萧条废墟上建立起来的20世纪模式。报告认为，这种从大萧条的阴影中建立起来的20世纪模式已经越来越不适应当今日新月异的金融形势。报告认为，美国的金融业要继续保持世界领袖地位，就必须适应金融市场的变化，根据新的经济哲学设计金融管理模式。19世纪的金融模式以自由放任主义为哲理基础，它强调自由竞争和防止垄断。20世纪模式是在反自由放任的哲理基础上建立起来的，政策重心是抑制竞争，防止垄断，阻止破产。对世纪模式应该以新的自由主义哲理为基础，尊重和鼓励竞争。政策重点是消除竞争壁垒、防止风险扩散、实施有针对性的监管。

报告认为，尽管竞争并不是解决所有市场问题的办法，但竞争确是一个简单而强有力的工具。21世纪美国金融政策的目标应该是鼓励金融领域里的竞争和创新。因此，必须开始全身心地以开放的心态对待金融服务领域的竞争。不能把竞争看成市场稳定的敌人，或为保护消费者或投资者而将整个市场切块隔离。在一个竞争愈演愈烈的金融世界里，金融市场周期性波动（有时非常大）是不可避免的。政策最重要的目标不是防止这些波动出现，而是如何控制其扩散。也就是说，尽最大可能地识别、隔离、处置问题现场，使其不危害到整个系统的稳定。政府不能对损失提供一揽子担保。因为如果市场参与者发现自己犯了错，政府总是承担错误的后果，市场参与者就会不在意风险大小，不注意审慎决策。因此，对世纪的金融政策模式应该从防止每家金融机构破产转到建立一个金融机构不易受冲击的市场。报告认为：通过减少某一特定破产对金融体系整体的危害，风险隔离措施让监管者引入新的竞争，同时也增强了金融体系的抵抗力；政策重点将从事后拯救转向提前预防；从简单的指令转向利用及时的信息；从只由监管者实施的一刀切的标准转向由市场主体设计的，并由市场主体和政府共同实施的缓冲器和震荡吸纳器；最后再转向能在连锁反应链上插上控制杆的实时清算机制。

根根这一模式，报告提出的政策建议是：

1、肯定创新。运用市场机制来实现政策目标，实施有针对性的政策而不是宽泛、单一的指令。

2、激活竞争。政府需支持竞争，消除妨碍竞争的一切障碍。

3、隔离风险。金融风险主要来源于大范围风险、传染性风险、资产内爆三个方面。对这些系统性风险的处理，不是通过阻止破产，而是努力控制风险扩散。第一，对问题机构实行早期隔离，在它们破坏金融体系前隔离它们。第二，减少金融风险的信息缺口，在接近实时的基础上，更迅速和更稳定地传播信息，确保在坏消息积累前监管者和市场能获得它们并相应作出调整。第三，发挥适应市场的风险缓冲器的作用，通过促使市场主体设置和强化安全标准，以支持政府实施的规则和监管；第四，实行交易即时清算，这是减少或消除支付时滞的措施，这种支付时滞能把支付系统变成金融冲击的回音室。

4、扩大金融机会。金融市场竞争有利于消费者，但当数字媒介有能力给更多人带来更多服务时，一些较贫穷的乡村和市民却被抛在后面。因此，需要政府的政策扶持，把所有的美国人带入新世纪的金融之门。

报告最后认为，对世纪的金融政策不是现行政策路线的全盘否定，而是不断调整，一点一点改变政策，使其在一个有组织的框架下实施。这一框架的核心原则是竞争、防止风险扩散及有针对性的监管。

着手于20世纪70年代末的中国金融改革，经过20多年来的努力，巴基本完成了从传统的计划金融到社会主义市场金融的第一阶段改革任务，一个完全不同于改革前的新的金融体系及金融管理模式已基本形成。但是，人类已经进入了21世纪，中国金融业所面对的世界金融环境在上个世纪末的10多年里又发生了非常深刻的变化，自由化、全球化、网络化正在成为21世纪金融发展的大趋势。如何适应这种变化，把刚刚建立起来的中国金融业进一步推向对世纪，这是一个不得不引起我们高度重视，并立即着手解决的重要问题。借鉴美国经验，我认为要做好以下几件事。

1、金融改革与政策设计要具有前瞻性，立足于21世纪。

决策当局有必要像美国国会一样，成立专门的研究小组，对我国现行金融体系及其管理模式进行全面深刻的研究，制定出符合我国国情及金融业发展规律的，具有前瞻性的金融发展战略及其管理模式。

2、“开放一竞争一稳定”应是21世纪中国金融模式的基本特点。

21世纪的中国金融业必须实行具有“开放一竞争一稳定”特征的金融模式。“开放性”特征主要体现在对内和对外两个方面：对外开放是指自己走出去，外资请进来；对内开放则包括产权开放即允许多种所有制成份的金融产权并存；业务开放、准入开放即允许金融综合经营、允许所有符合条件的投资主体进入金融产业。“竞争性”特征是指将金融当作市场性产业，要按市场原则引入竞争，鼓励创新，在公平的市场竞争条件下，实现优胜劣汰。“稳定性”是针对金融业所具有的“公共性、外部性、风险性”特征而言，即要有一套隔离金融风险，维护金融稳定的机制。

3、要运用新的思路和方法外置金融风险，实现金融的稳定

金融业的稳定是世界各国政府普遍关注的问题。我国的金融稳定机制与美国20世纪的金融稳定机制基本相似。借鉴美国的做法，建立适合我国国情的新的金融稳定机制实为当务之急。要转变控制金融风险的思路，从千方百计不惜成本防止金融机构破产转向允许破产，隔离破产事件，控制破产事件的影响扩大。即按市场原则处置金融风险，通过允许金融机构破产和控制单个金融机构破产的外在影响来实现维护整个金融体系的稳定和尊重市场纪律的目的。但我国的金融改革又不能完全照搬美国，而是要有创新。我主张把金融机构的存款分为两个大类：一类是保险类存款，另一类是非保险类存款。对保险类存款，中央银行或存款保险公司要对利率和用途进行特别管理。总体上来说，保险类存款是一种由保险公司或国家保障支付的零风险存款，利率要低于非保险类存款，资金只能用于购买国库券等零风险类的投资；非保险类存款则是一种国家或保险公司不给予支付保障的风险自担类存款，其利率和用途，中央银行不予限制，由银行和存款户双方协定。两类存款作为金融机构提供的金融工具品种，由存款人根据自己的风险承受能力来选择，这既尊重了公众的选择自由，满足了公众追求安全与追求利益的心理，又维护了市场纪律，有利于实现效率和稳定的双重目标。

4、还金融业以本来面目，引入竞争，鼓励创新，让金融业在市场竞争中成长壮大

从我国的情况来看，应大力提倡金融业的竞争，消除各种妨碍金融竞争的障碍，具体有5条：

（1）将金融业视为竞争性产业，放开价格限制，鼓励金融创新；

（2）能进能出，优胜劣汰。既允许符合条件的各种经济成份和投资主体进入金融产业，又对经营失败的金融机构及时采取处置措施。

（3）资本金是金融机构资产损失和财务亏损的上限，也是分配金融利润的惟一标准。有利润时，要允许股本资金分利，无利亏损时，要确保资产损失和财务亏损始终控制在资本金之内。对巨资不抵债的机构要及时采取处置行动，防止资本侵蚀后，侵蚀对象转向存款。为了实现这一条，金融机构的资产负债要用市价法反映，否则，无法及时判断金融机构的真实情况，影响处置行动。

（4）金融风险的控制从防止破产转向控制破产机构的风险扩散，关键是在支付清算链条上加固“绝缘”装置；建立健全金融机构信息披露制度，增强公众对金融机构的限制。

（5）加强宏观调控，防止资产内爆。

5、运用金融手段解决社会问题重点要放在完善信贷机会公平的有关法规制度建设和改善信贷环境扩大金融机会方面。在运用信贷手段帮助中小企业、中低收入阶层、支持农村、农业、农民时，要善于尊重市场规律，借助市场机制形成合力，真正使政策实惠落到预期的对象身上。既防止政策效果走样，又防止道德风险。

6、加强对新金融技术革命的研究，积极扶持金融技术革命和金融科技成果的应用，并适时地制定和完善有关管理规则。