中国政府网站绩效评估指标体系解读

摘要：回顾了联合国经济和社会事务部历次电子政务调查的评估理念，详细介绍其于2008年初的《2008年全球电子政务调查报告》的评估内容体系，结合中国的排名得分情况，分析了中国政府网站的发展现状和借鉴启示；结合2008年政府网站应用需求和环境因素的变化，对中国政府网站的未来发展趋势进行了预测；并以顺应国内外政府网站发展趋势为设计原则，提出了中国软件评测中心对政府网站绩效评估指标体系优化升级的设计思路，且阐述了指标体系调整方案。

关键词：政府网站绩效评估指标体系电子政务

一、引言

以评估方式促进网站发展水平的提升，在国内外政府网站发展实践中得到普遍重视。多年来，中国软件评测中心坚持“以评促建、以评促用”的理念，在统一网站服务理念、创新网站建设实践等方面发挥了突出的作用。中国软件评测中心在深入研究全球政府网站发展趋势和国内发展环境变化的基础上，对政府网站绩效评估指标体系作了适应性调整，以期推动政府网站更好地为社会公众和企事业单位提供优质服务。本文在回顾和总结国际政府网站评估趋势及中国政府网站绩效评估经验的基础上，介绍2008年政府网站绩效评估指标体系的设计思路（具体指标请参考中国软件评测中心网站：www.省略）。

二、国际政府网站发展趋势

2008年初，联合国经济和社会事务部了《2008年全球电子政务调查报告》。这是自2003年以来，联合国第四次对成员国的电子政务发展水平进行的评估。

⒈联合国历次电子政务评估理念

联合国历次电子政务的调查主题都紧扣全球电子政务发展趋势，在评估成员国发展水平的同时，也指明了进一步发展的方向。图1是联合国经济和社会事务部自2003年以来四次电子政务调查的主题及发展趋势预测。联合国评估指出，各国应将公众需求、政府业务与电子政务的建设紧密融合，大力推进信息资源整合，面向社会公众提供平等、快捷的公共服务。

⒉2008年联合国电子政务评估内容

联合国历次电子政务绩效评估均以电子政务准备度和电子化参与度作为主要评估指标，具体评估内容如下。

⑴准备度指标（E-Government Readiness Index）

衡量社会公众获取电子政务公共服务的能力与意愿，以及政府提供高服务水平和有效沟通工具满足公众需求的能力。

联合国通过政府网站、通信基础设施、人力素质三个指数描述电子政务准备度水平，计算公式如下：

准备度指数＝政府网站指数×1/3＋通信基础设施指数×1/3＋人力素质指数×1/3

①政府网站指数

政府网站是政府展现服务内容和形式的重要窗口，一定程度上反映了电子政务的服务水平。联合国总结出教育、医疗、就业、社会保障等领域的300余项政府网站服务要素，依次列入起步、提高、交互、在线事务处理、无缝整合5个层次，以政府门户网站在各层次的综合表现能力来衡量电子政务服务水平。其中，起步层次和提高层次主要评估网站的信息公开能力；交互层次主要评估网站满足用户下载表格、提交申请的能力；在线事务处理层次主要评估网站的受理、办理用户申请的能力；无缝整合层次则评估网站整合跨部门服务资源、电子商务和社区服务资源的能力。政府网站指数计算公式如下：

政府网站指数＝起步层次表现率×2%＋提高层次表现率×27%＋交互层次表现率×37%＋在线事务处理层次表现率×26%＋无缝整合层次表现率×8%

②通信基础设施指数

完善的通信基础设施是电子政务实现普遍服务，缩小“数字鸿沟”的前提和技术保障。联合国根据国家电信联盟（ITU）的数据，通过互联网、宽带、计算机、固定电话和移动电话的普及情况来衡量通信基础设施的建设水平。通信基础设施指数计算公式如下：

通信基础设施指数＝互联网用户普及率×20%＋宽带用户普及率×20%＋计算机普及率×20%＋固定电话普及率×20%＋移动电话普及率×20%

③人力素质指数

人力素质是影响公众获取电子政务服务能力高低的重要因素。联合国根据开发计划署（UNDP）的数据，以受教育指数和就业指数来衡量各国电子政务的人力素质水平。人力素质指数计算公式如下：

人力素质指数＝受教育指数×2/3＋就业指数×1/3

⑵参与度指标（E-Participation Index）

衡量政府提供高质量信息和有效沟通工具以支持社会公众咨询建议和参与公共事务管理决策的意愿与能力。

联合国通过电子政务的信息、电子咨询和决策支撑能力评估电子化参与程度，计算公式如下：

参与度指数＝信息指数×31%＋电子咨询指数×36%＋决策支撑指数×33%

①信息指数

信息是电子政务服务公众的基本内容。联合国评估指标体系强调，政府应建立起高速、顺畅的电子政务信息渠道，以确保公众及时获取政务信息。

②电子咨询指数

电子咨询为政府、公众提供了交流互动的平台。评估指标体系对各国利用信息化手段畅通交流渠道提出了要求，倡导政府应及时解答、回应公众的咨询建议。

③决策支撑指数

决策支撑是政府实现民主决策的有效保障。联合国的评估指标体系指出，采用信息化手段，引导社会公众参与公共管理和政府决策，是电子政务的一项重要功能，也是实现政府民主决策、科学决策的重要方式。

综上所述，联合国对电子政务准备程度和电子化参与程度的核心评估内容，与我国长期倡导的“信息公开、在线办事、公众参与”三大原则是相吻合的。结合对服务渠道、终端多样化和用户素质等方面的评估，联合国的电子政务绩效评估对推进我国电子政务建设具有积极的借鉴意义。

⒊2008年中国电子政务的得分及排名情况

与2005年调查结果相比，2008年我国电子政务发展状况表现为“一降一升”，各指标具体表现情况如下：

⑴电子政务准备度排名下滑

2008年我国电子政务准备度指数为0.5078，世界排名第65位。导致准备度排名下滑原因有两个：

一是政府网站整合力度不足。我国政府网站在交互、在线事务处理和无缝整合三个层次的表现率均较低，主要表现在通过链接部门和下辖地区网站提供服务，便民查询和在线办事等直接服务能力较弱。

二是政府网站服务实用性不强。我国政府网站在线服务数量较少，尤其是与公众生活相关的教育、医疗、社会保障等领域公共服务数量严重不足，网站服务内容与企业和社会公众日常生产生活的实际需求有较大差距。

⑵电子化参与度排名上升

2008年我国电子化参与度指数为0.4286，世界排名第21位，与联合国2005年调查相比名次提高11位。长期以来，我国坚持以信息化手段扩大人民民主，丰富民主形式，拓宽民主渠道，推进决策科学化民主化，增强决策透明度和参与度，使得电子化参与度持续提升。

一是信息公开程度不断提高。尤其是中央人民政府门户网站采用视频、音频、图片、文字等多种方式，第一时间向公众披露关乎国计民生的重要信息，已经成为公众获取信息的重要渠道。

二是公众决策参与水平显著提升。近年来，各级政府网站不断完善“网上调查”、“意见征集”等栏目的功能，围绕政府中心工作，征求公众意见，引导公众参与公共事务管理和政府决策。

三是在线咨询能力有待加强。调查报告指出，我国政府网站的网上咨询渠道尚不完善，用户意见和建议的处理上反馈质量不高，咨询保障机制亟待健全，保障责任有待落实。

⒋联合国电子政务评估对我国政府网站发展的启示

⑴政府网站应加大资源整合力度

各级政府网站应加快办事服务资源整合工作的步伐，围绕政府对公众的各项业务事项，丰富办事指南、表格下载、在线申报及受理等在线服务的数量；加强各类服务资源的深度整合；加大公益信息和服务力度。

⑵丰富用户需求，提高服务的实用性

各级政府应结合用户需求加强办事服务的策划，充分利用已公开的政府资源创新公共服务；深入研究用户需求，深化政府网站在教育、医疗、就业、社会保障等主要民生领域及纳税、开办设立等企业基本服务领域的服务深度，提高服务实用性。

⑶完善互动渠道，加强公众参与引导

各级政府网站应进一步完善“在线访谈”、“网上调查”、“意见征集”等互动渠道功能；应建立健全反馈保障机制、访谈长效机制，加强对责任主体的监督问责，提升参与效果。

三、中国政府网站未来发展趋势预测

2008年以来，由于政治、经济、文化、生活等环境因素的持续发展，对我国政府网站以至整个电子政务的建设产生了重大影响。下面结合2008年政府网站应用需求和环境因素的变化，预测中国政府网站在未来一段时间内的发展趋势。

⒈安全隐患突出，应不断提升信息安全防范的重视程度

信息安全问题突出，一直是我国电子政务发展面临的重大障碍。就政府网站而言，安全漏洞普遍存在、安全事故频频发生：政府网站被黑客攻击至瘫痪，网页被植入木马等病毒，用户的安全和隐私被侵犯；网站内容遭到恶意篡改，反动、迷信、暴力言论传播；部分网站管理和建设人员的安全意识淡薄，对网站信息安全监管不到位。一系列网站安全事故，已经暴露出政府网站在安全管理和防范措施方面的力量极其薄弱，国家信息安全面临极大的挑战。长此以往，信息安全问题将对我国的政治、经济、国防发展带来极大影响。

为了改善我国信息安全现状，各级政府网站应积极采取应对措施，提升信息安全防范能力。因此，各级政府应树立信息安全意识，提高信息安全防范工作的重视程度；建立健全的信息安全保障机制，落实安全责任；加大对人才、技术、资金的投入力度，加大信息安全的物质技术保障。

⒉网民广泛使用和参与成为推进网站建设的持续动力

随着民主建设进程的加快和网络的普及与发展，我国网民的权利意识不断增强，对社会的影响日渐扩大。诸如孙志刚事件、黑砖窑事件、华南虎事件等许多引发社会关注的热点事件，都是在网民的高度关注与广泛参与之下，引起了有关部门的重视；诸如春运火车票不涨价、手机漫游费下调、黄金周假期调整等事关民生政策的制订，亦与网民大胆提意见和建议密不可分。此外，网民和媒体对部分政府网站错发、误发信息的情况进行披露转载，政府网站内容的更新维护得到了密切的关注。

正是由于网民的参与和使用，为政府网站发展注入了源动力。为此，各级政府应深入调查用户体验，结合用户的应用需求和使用习惯策划网站内容、设计服务方式、加强社会宣传，不断提高用户认知度和满意度；同时，也应加大对网站内容更新维护的监测力度，避免错误、虚假的信息和链接，提高政府网站的公信力。

⒊《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布实施，提高了对信息规范公开的要求

2008年5月1日起，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式颁布实施，中国的政府信息公开步入了“有法可依”时代，标志着我国在建立公开、透明型政府进程中的重大跨越。各级政府的政务公开办、办公厅（室）、法制办、监察局、纠风办、信息办等部门高度配合，全面梳理政府信息，编制信息公开目录，政务信息公开的步伐日益加快。不少地区出台了地方信息公开条例，对政府信息公开提出了更为明确、细致的要求。《条例》颁布后，首都机场高速路收费、郴州汝城自来水厂改制等大量公开申请事件频频见诸各类媒体，正是公众法律意识增强的体现。

在此趋势下，政府网站信息公开的责任更加明确、任务更加艰巨。各级政府网站应紧紧结合《条例》的要求，加快打造政务信息公开第一平台的步伐。以政府信息规范公开为目标，全面梳理政府业务，编制并信息公开目录，建立完善的信息公开保障机制。

⒋民生领域需求日益突出，打造政府网站公共服务平台的步伐日渐加快

总书记在党的十七大报告中明确指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”扩大公共服务范围、丰富公共服务数量，是公共服务体制建设和政府转型的重要目标，是建设和谐社会的重要任务，是落实“以人为本”的科学发展观的基本要求。各级政府必须加大公共服务的建设和供给力度，有效满足人民日益增长的服务需求，营建出和谐有序的社会发展氛围。

政府网站作为服务公众和企业的重要渠道，理应成为集行政办事服务与公共服务于一体的服务平台。为此，各级政府网站应全面梳理并整合公共服务资源，围绕教育、就业、医疗、社保等关键民生领域需求，策划服务内容、设计友好的服务模式，为公众和企业提供数量丰富的高质量服务。

⒌网络民主的迅速发展成为丰富民主形式、拓宽民主渠道的新举措

2008年6月20日，总书记通过人民网问候网友并与网友在线交流，把公务员上网潮推到了顶峰。在此之前一些部门和地方主要领导已开始探索网上政民互动。2003年，时任深圳市长的约见网友呙中校；广东省委书记多次与网友在线互动，称可“放肆”放言；上海市市长韩正与网友聊生活，希望拍出高水平的“砖”；政府官员上网的背后，是各级政府对网络民主的关注和支持。由于网络互动具有开放性、平等性、互动性和低成本等特征，充分利用好网络民主这个平台，对于有效保障和实现人民的参与权、表达权、监督权，对于推进中国特色社会主义民主政治建设具有重要的意义。

为此，各级政府应充分利用好政府网站的公众参与渠道，围绕公众关注的热点重点问题来策划互动主题、完善咨询投诉功能、建立互动保障机制，切实将政府网站建设成为推进网络民主建设的主要平台，助力民主决策、阳光执政。

四、2008年政府网站绩效评估指标体系优化升级方案

依据上述国内外政府网站发展的趋势和中国社会生活环境发生重大变化的实际情况，中国软件评测中心对政府网站绩效评估指标体系进行了优化升级，以期与时俱进地实现“以评促建、以评促用”的政府网站绩效评估之初衷。

⒈新增对信息安全的评估

“2008年指标体系”增加了“网站安全”一级指标，并赋予了10分的权重。

“网站安全”指标的设立，其目的在于提高各级政府网站对安全问题的重视程度。“网站安全”指标将通过扫描SQL注入漏洞、网站代码漏洞、管理入口设置等，评判网站在抵御黑客攻击、保护网站机密数据和用户隐私等方面的能力；同时，通过检查网站是否被挂马、感染病毒等情况，判断网站对用户计算机安全的危害程度；并对敏感、反动信息进行扫描，检查政府网站防止非法信息传播的能力。

⒉加大日常监测力度

“2008年指标体系”提高了“日常监测”的权重，由2007年的25分增加至40分。其中，第一期监测结果占10分，第二、三期监测结果各占15分。

新指标体系提高了日常监测的频率，实现了对网站全年度不间断的监控与评估。结合政务工作与用户实际需求，各期监测的具体内容将有所侧重：在信息公开方面，重点对时效性较强的政务信息公开进行监测，如第一期监测的内容包括了工作报告、计划总结、财政预决算等同期政府可能产生的政务信息；在线服务方面，对各期重点监测的领域和主题进行了细分（如第一期仅监测教育、医疗、交通领域和婚姻、教育、社保和就业等主题），并形成了不同深度服务资源的质量标准，集中主要精力对重点领域和主题下的服务事项服务资源进行监测。

⒊更加关注用户体验和意见

在“2008年指标体系”中，“用户调查”指标权重上调至6分。

“2008年指标体系”将从以下几个方面加大对用户体验的关注：一是丰富并完善调查手段，确保调查数据的真实性、可靠性；二是合理扩大用户调查范围，确保调查结果的代表性；三是完善调查内容，使调查结果对网站建设更具指导性。

⒋进一步提高对网站信息和内容质量的要求

⑴信息公开方面

“2008年指标体系”将信息公开的指标调整为“主动公开”、“依申请公开”、“规范与保障”三项。“主动公开”指标根据《条例》对政务信息公开内容的规定而设计，要求政府网站应当及时公开财政预决算、行政收费、政府采购、办事指南等信息；设立“依申请公开”指标，旨在推动各级政府网站建立并利用好网上依申请公开渠道，保障公众对信息的需求；“规范与保障”指标的设立，重在强调各级网站应编制并信息公开目录，建立有效的公开保障机制，实现政府信息规范公开。

⑵在线办事方面

“2008年指标体系”仍然对网站服务的人性化程度保持高度关注，通过“人性化导航设置”指标考察网站模拟场景服务设计的合理性和可用性；通过“资源整合程度”指标检查各级政府网站围绕办事流程梳理和整合服务资源的情况，建议各级政府网站加强对服务资源的梳理和整合，依据用户对象分类和办事流程开发设计场景导航式服务，并畅通在线办事渠道，降低办事门槛，减少不必要的障碍设置。

此外，新指标体系加大了对“百件实事网上办”的考核力度，旨在强调网站应加强对公共服务资源的整合，提高网站便民服务的能力。

⑶公众参与方面

“2008年指标体系”对“公众参与”的评估内容进行了适当调整，更加突出网站的互动交流与公众需求的结合，从内容主题的策划和互动反馈等方面提升公众参与效果，营建良好的网上政民沟通环境。

⒌弱化技术导向的相关指标

在“2008年指标体系”中，以“网站性能及设计”指标取代“网站设计”指标，权重下调至3分。

新增了“网页响应”指标（0.5分），重点考核网页、关键搜索模块的相应情况，评估政府网站的流畅程度；新版指标体系的“页面展示”项从页面布局和外文版两个方面进行考核，倡导各级政府网站合理部署网站页面，加强外文版网站建设；“辅助功能”指标（0.5分）保留了对搜索功能、定制功能和评比统计的评估，旨在强调辅助功能服务用户的实际需求。

⒍其他方面

⑴进一步完善对部委网站分类

在总结2007年部委网站分类评估经验的基础上，中国软件评测中心深入研究部委职能和业务设置情况，并征求相关部委和专家意见，进一步完善了部委网站分类。“2008年指标体系”对部委网站的分类如下：一是决策监督类部委网站，该类部委以宏观决策和监督管理为主要职能；二是综合服务类部委网站，该类部委主要负责相关领域管理方针、政策和法规的研究制订，并相应承担着服务公众和企业的职能；三是其他类部委网站，包括以国家安全、政府内部管理和服务支撑等职能为主的部委网站，以及部分国务院直属事业单位网站。

对决策监督类、综合服务类部委网站，将分别进行评估及排名；对于其他类部委网站，在评估报告中仅点评不排名。

⑵增加副省级以上城市所辖地区政府网站的评估

中国软件评测中心将于2008年对全国副省级以上城市所辖地区政府网站进行评估，在“2008年指标体系”中新增一套“副省级以上（含）城市所辖地区政府网站评估指标”。对副省级以上城市所辖地区政府网站进行评估，主要基于两个原因：

一是评估对象信息化基础好，用户需求普遍存在。副省级以上城市的所辖地区普遍拥有较好的信息化基础，政府网站建设水平相对较高，在网站建设模式和具体方法上有众多值得推广的经验；同时，用户对网站需求日益增加，开展这些地区政府网站评估，形成“以评促建、以评促用”的氛围，有利于推进政府网站服务水平的进一步提升。

二是加大服务资源整合引导力度。目前，有很大一部分办事服务由市区（县市）统一提供或者由区独自提供，区（县市）政府部门拥有大量的办事服务资源。开展区县政府网站的评估，有利于引导区县政府网站整合各委办局的办事服务资源，更好地满足用户需求，并为上级市政府网站的资源整合奠定基础。

（本文责编：黄蓉）