对公路供给和收费问题的探讨

摘要：公共产品的供给是目前学术界讨论的热门话题，公路作为准公共产品。它的供给和收费问题也备受关注。公共物品提供方式，传统上是政府直接负责公共物品的提供和生产，使得政府承担了越来越多的对经济活动的规制、干预和生产功能，政府规模越来越庞大，而财政开支的规模也与日俱增。根据公共产品的不同属性和特征，安排公共产品的多元供给制度。使各种公共产品的需求与供给平衡，公决效率最优。政府必须对某些涉及国计民生、国家安全、公民基本权利与利益的纯公共物品予以提供，但同时可以通过多种组织形式，利用市场资源配置和私营部门的经营与技术优势，有效地生产各种不同性质的准公共物品，这样既满足公平价值，又满足效率价值，并降低公共财政的支出规模，提高公众满意度。

关键词：公共产品　准公共产品　非排他性　非竞争性　公路收费

在现代社会中，公共产品变得越来越重要。由于公共产品的非排他性和非竞争性，市场无法有效提供，于是提供公共产品就成为每一个政府的职责。但是这并不意味着由政府提供公共产品是高效的。政府的内在机制决定了在提供公共产品过程中。存在政府行为扩张。进而导致政府失灵。为了尽量减少和避免政府失灵，我们必须对政府行为做出严格限制，同时引入市场机制。只有政府和市场的合理分工，才能有效提供公共产品。

一、公共产品

公共产品是具有非排他性和非竞争性的物品。按照公共产品的供给、消费、技术等特征，依据公共产品排他性、非竞争性的状况，公共产品可以被划分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品一般具有规模经济的特征。纯公共产品消费上不存在“拥挤效应”，不可能通过特定的技术手段进行排他性使用，否则代价将非常高昂。国防、国家安全、法律秩序等属于典型的纯公共产品。准公共产品的范围十分广泛，它介于私人产品和纯公共产品之间。相对于纯公共产品而言，它的某些性质发生了变化。一类准公共物品的使用和消费局限在一定的地域中，其受益的范围是有限的，如地方公共产品(并不一定具有排他性)；一类准公共产品是公共的或是可以共用的。一个人的使用不能够排斥其他人的使用。然而，出于私益，它在消费上却可能存在着竞争。由于公共的性质，产品使用中可能存在着“拥挤效应”和“过度使用”的问题，这类物品如地下水流域与水体资源、牧区、森林、灌溉渠道等。另一类准公共产品具有明显的排他性。由于消费“拥挤点”的存在，往往必须通过付费才能消费。它包括俱乐部物品、有线电视频道和高速公路等。

公共产品的提供方式，传统上是政府直接负责公共物品的提供和生产，使得政府承担了越来越多的对经济活动的规制、干预和生产功能。政府规模越来越庞大。而财政开支的规模也与日俱增。但是，政府在经历了扩张性财政政策带来的一个时期的经济繁荣之后，制度安排的效用递减和传统官僚体制内在的弊病。使得自身无法经济、有效地提供公共产品，存在着过度提供公共产品、财政赤字负担过重和无法迅速回应公众多元化需求等诸多问题。要求政府选择更为有效的供给制度安排。公共产品理论认为，根据公共产品的不同属性和特征，安排公共产品的多元供给制度，使各种公共产品的需求与供给平衡。公决效率最优。政府出于对宪法、法律的遵从和满足公民基本权利与公平分配的需要，它必须对某些涉及国计民生、国家安全、公民基本权利与利益的纯公共产品予以提供，但同时可以通过多种组织形式，利用市场资源配置和私营部门的经营与技术优势，有效地生产各种不同性质的准公共产品。这样既满足公平价值，又满足效率价值，并降低公共财政的支出规模，提高公众满意度。

公路是具有准公共产品特征的混合产品。公路收费产生的经济原因是为了降低拥挤成本。增进社会福利，主要通过明确界定产权，通过价格调节机制增加公共产品有效供给。公共产品异化演绎成为私人产品的问题。而具有竞争性、排他性特征的私人产品，由私人提供比由政府提供更有效率，因为在完全竞争市场中，价格是确定资源配置的唯一标准。设置收费公路问题。实质上是通过价格调节机制增加有效供给，从而增进整个社会福利的问题。

二、目前公路收费现状

收费公路发展初期，大都是在经济较发达、承受能力较强的东南沿海地区，修建少数高等级的封闭式收费公路。从而提高了车辆通行效率，改善了交通堵塞状况，社会各方面对收费公路反映总体上是好的。上世纪90年代初，由于国内民间资本尚没有积累到足以承建公路等基础设施项目，引进国外资金相关政策尚不完善等原因，在社会主义市场经济体制尚未建立前。作为一种过渡措施，由政府交通主管部门直接贷款修建并经营收费公路并没有引起过多争论。但随着收费公路数量的急剧膨胀，特别是一些地方对开放式二级及以下公路实行收费，或先收费后修路，或将既有免费公路转让实行收费，加之收费站点设置过多、过滥，收费期限模糊不清，社会各界对收费公路政策的非议与日俱增，反映强烈。

不少地方和行业的行政机关，在提供包括建设公路在内的这样一些公共产品的时候，巧立项目，大肆收费，似乎每建一条公路都离不开收费，每一次收费都要完全按照投入产出和利润的商业标准来确定。行政机关收完了还要转让公路经营权，再让企业商人们来接着收。收费标准越定越高，不同地方互相攀比，5元、10元、60元、几百元等，没完没了；或者是这条路的费用收够了，再接着用这条路的收费补其他路的建设资金，一条路能养好几条路。还美其名曰“公路投资和建设的良性循环”等等。公共利益和政府职能被完全丢在了一边，商业利益和经济指标成为了行政管理和提供公共产品的核心。政府应既是全社会组织者和公共利益代表者，同时也是产品供应商和服务供应商。

政府向全社会提供公共产品和公共服务，在特定条件下也不是完全不可以收取一定的费用。比如，在公路建设方面，由于我国公路建设是在较低的起点上起步的。在国家财力严重不足，“瓶颈”制约日益严重的情况下。国务院才在1984年出台了“贷款修路，收费还贷”政策，允许一定的收费。但是，这种收费只是解决突出矛盾或燃眉之急而不得已采取的措施，不是也不应当是一项长期的和正常的国策。更不是有些人所误解的那样，是市场经济体制下政府运作的基本模式和方向。正确的观念和做法应当是：政府提供公共产品和公共服务的收费，应当是不得已的措施，是最后选择，能不收费就不要收费，要还利于社会、还利于民；另外，这种收费措施是临时性的和过渡性的，不是也不应当是长期的或需要大力发展的措施。而且。这种收费并不具有无限扩大范围和项目的任意性。不要错误地把不得已的部门和行业收费，当成了改革发展的方向。向其他更多更广的范围拓展(公共厕所经营权拍卖、城市经营概念的大肆宣扬等)；即便是允许收费，也不能完全按照商业标准进行。不能忽视政府的责任和投入。在社会主义市场经济体制已经基本建立和进入小康社会的今天，政府的财政收入应当更多地拿来为全社会提供公共产品和公共服务，尤其是

在那些商人们不愿意做和不宜由商人们做的领域。

三、改革建议

(一)控制收费公路总规模膨胀势头

从完善法律法规、改革收费公路现行经营管理体制着手，分清政府与市场的责任，改革“收费公路双轨制”。取消政府还贷收费公路。政府完全退出盈利性、竞争性公路投资建设领域。政府通过税收、行政规费形成的财政性资金，应投入免费公路建设，为全体公民提供更多的公共产品。要出台禁止将免费公路改为收费公路，禁止将免费公路作为国有股份上市融资修建新的收费公路的规定。经济发达地区产生拥挤的公路，应通过鼓励民间资本修建收费公路。这样可以充分发挥政府和市场两方面在公路建设中各自优势，改善路网布局。逐步将收费公路总规模控制在社会经济承受能力范围之内。

(二)建立收费公路收费标准审批制度

在收费公路可行性研究阶段，要重点解决长远规划和车流量的预测问题，政府价格主管部门要介入收费公路可行性研究。改革公路建成后按会计成本核定价格的“倒逼”定价机制。在政府规划指导下，由中介机构提出可行性研究报告。由政府价格主管部门和交通主管部门根据预测和分析核定并公布建成后政府许可收费标准和收费期限，再通过对社会公开招标方式选择经营业主。如果经营者认为无利可图，政府可以在减让征地拆迁费用和土地租金方面给予相应的优惠政策，以鼓励民间资本投入。业主与政府的经济合同一旦签订，没有正当理由，收费标准和期限不得随意变更。

(三)建立收费公路投资管理成本监测系统

对全国收费公路平均投资成本和平均管理成本进行适时监测和分析，定期在网络上公开所有收费公路投资和管理成本，为主管部门预审批收费标准提供可供借鉴的比选信息。另外。政府价格主管部门要充分利用成本监测系统和价格听证等手段，消除核定价格过程中的信息不对称性，以充分调动社会各方面力量监管收费公路价格的积极性，提高价格决策的透明度和科学性。

(四)依法清理整顿现行的收费公路站点

对收费公路的设置条件、投资回报、成本、经营管理成本费用核算、经营期限、集资贷款利率计算、计费公式、制定或调整收费标准办法和程序作出详尽、可操作的规定，实现依法治价，减少定价过程中的盲目性和随意性，把价格监管纳入规范化、法制化轨道。对现行不符合规定设置的收费站点和已经偿还完贷款本息并取得合理回报的公路收费站，一律撤销。对车流量偏小，根本无法偿还集资贷款的政府还贷收费公路，也要撤销收费站点，可利用养路费节余和依法征收的政府规费，分年偿还银行贷款和集资本息。对经营性收费公路。要严格按照批准的收费期限执行。不得随意延长收费期限，也不得借转让之机变相延长收费期限。要采取标本兼治办法。解决收费公路发展中存在问题。

总之。要从三个方面改革：要降低收费管理成本。1、理顺收费公路管理体制，正确界定政府在收费公路管理上的职责。2、合理设置管理机构。建设科学的收费系统(如采用非接触式IC通行卡)，提高收费系统自动化程度，尽可能精简收费人员，降低收费成本；3、对现在已经开始收费的公路，应尽快建立运营商的淘汰机制，重新公开选聘公路管理单位，让成本最低者进入市场。更加重要的是，要防止车辆通行费外流，真正做到取之于路，用之于路。

要研究降低收费标准过高的政策措施。不能以投资额的多少来确定收费标准，而要充分考虑公路的技术等级以及其向社会所能提供的服务水平，合理确定收费标准。宁肯年限长一些，也要把过高的收费标准降下来。

要减少收费站点，规范经营权转让行为。要继续做好公路收费站点清理工作，凡是不符合规定的收费站点，必须坚决撤销，不容动摇。要规范经营权转让，避免低价转让，并着力解决转让后的后续管理问题。