对当前警民关系的定位与思考

【摘要】为全面了解当前警民关系的新特点,准确分析和把握影响当前警民关系和谐的现实因素及深层次的原因,我们从当前警民关系总体状况、当前警察工作状况、当前警民之间交往状况三个方面进行了广泛而深入的调研。通过分析,我们认为造成警民关系失谐的深层次原因主要是警民之间契约关系异化、合作关系疏远、亲情关系漠然。

【关键词】警民关系;影响因素;深层次原因

为全面了解当前警民关系的新特点,准确分析和把握影响当前警民关系和谐的现实因素及深层次的原因,我们先后在山东省的公安民警、公安局长、机关工作人员、大学教师、大学生、农民中进行了广泛而深入的调研。共设置问卷6种,发放问卷1700份,收回有效问卷1638份。其中,在公安民警中发放问卷500份,占问卷总数的29.4%,在机关工作人员和农民中发放问卷130份,占问卷总数的7.7%,在市、县级公安局长中发放问卷500份,占问卷总数的29.4%,在高校教师中发放问卷70份,占问卷总数的4.1%,在大学生中发放问卷500份,占问卷总数的29.4%。调研了不同的从业人员对警民关系不同的理解和感受。与此同时,在公安民警和公安机关领导中分别召开了座谈会,在机关工作人员、农民、高校教师、大学生中分别进行了个别访谈。

一、对警民关系的本体研究

要研究和谐警民关系,首先要对警民关系进行定位研究。所谓警民关系,是指基于法律规定和经济、社会历史发展而形成的一种警察机关、警察与其他社会组织、公众之间的权利义务关系。①在我国则主要是指公安机关及其人民警察在依法履行职责和执行公务活动中,为维护公共安全和社会治安秩序,通过一定的途径与相关团体或公众个人建立的权利、义务和人际关系。②当前警民关系究竟是一种什么样的关系,和谐警民关系又是一种什么样的关系?笔者认为应当从以下三个方面来研究。

(一)从法理学角度讲,警民关系是一种契约关系

根据18世纪法国启蒙思想家卢梭的《社会契约论》,国家及其政府机构均起源于一种契约,订立契约的目的是为了更好地调整和保护社会成员在生产生活过程中形成的各种关系。自由的人们为了保障自由、安全等基本人权,进一步促进公共利益,把自己的一部分权利让渡出来,组成国家权力,同时依法获取国家机构及其政府公职人员的服务。因此,国家权力最终归属于公众,政府决不是的体现者,而是的受托者。作为国家权力重要组成部分的警察权力,当然也源自于人民的权利,其行使的最终目的也是为了最终保障人民的权利。由此可见,警民关系是一种契约关系,民众是契约的一方,他们让渡出自己的一部分权利,比如财产权(纳税)、自由权(尊重国家法律)等,要求政府包括公安机关为自己服务;公安机关是契约的另一方,掌握民众赋予的权利,履行巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业政治和社会责任。可以说,和谐的警民关系,产生于警察规范、公正执法,并获得良好地执法效果和社会效果的过程中。

(二)从社会学角度讲,警民关系是一种合作关系

《宪法》明确规定,维护国家安全和社会治安秩序,同一切危害国家安全和社会治安秩序的违法犯罪行为作坚决斗争,是公民和组织的义务。《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》(中发[2003]13号)明确指出,发动群众,依靠群众,共同维护社会治安,是社会主义制度优越性在公安工作中的具体体现,是中国公安工作的特点和优势,是做好公安工作的重要途径。“人民警察必须依靠人民的支持,保持同人民群众的密切联系,倾听人民的意见和呼声,接受人民的监督,维护人民的利益,全心全意为人民服务。”③这些法律、政策,一方面要求公安工作必须依靠群众、服务群众,另一方面也强调了人民群众具有维护社会治安的责任和义务。即在社会生活中,警察和民众二者的地位是平等的,在实现打击犯罪,维护社会稳定共同目标中,双方具有共同的利益、诉求和责任,警民之间需要互相合作,共同发展。从社会学角度讲,警民之间又是一种平等的互利合作关系。因此,和谐的警民关系产生于人民警察执法严、水平高,积极热情为社会公众服务;人民群众合法权益得到了充分保护,积极配合人民警察,共同促进社会秩序的和谐稳定,良性互动合作的过程中。

(三)从我国国家性质和人民警察的性质来讲,警民关系是一种亲情关系

从我国国家性质来讲,我们是人民民主的国家,广大人民群众当家作主,是国家的主人。人民警察作为人民民主的重要工具,作为国家机器的重要组成部分,基本的职责就是打击犯罪、保护人民、全心全意为人民服务。1934年,同志就讲过,“要得到群众的拥护吗?那么,就得和群众在一起,就得去发动群众的积极性,就得关心群众的痛痒,就得真心实意地为群众谋利益,解决群众的生产生活问题,盐的问题,米的问题,房子的问题,衣的问题,生小孩的问题,解决群众的一切问题。”④在长期的公安工作实践中,公安机关和人民警察与人民群众结下了深厚的感情,始终保持同人民群众血肉联系。可见,从我国国家性质和人民警察的性质来讲,警民关系带有浓厚的感彩,是一种犹如亲人般的亲情关系。和谐的警民关系产生于警察热情服务,自觉维护群众利益,并时刻接收群众的监督;人民群众积极配合人民警察的工作,像对待自己的亲人一样,关心、帮助、理解和包容警察,警民之间形成一种互相尊重、理解、支持的关系的过程中。

二、目前警民关系现状调查

关于当前的警民关系,我们从当前警民关系总体状况、当前警察工作状况、当前警民之间交往状况三个方面进行了抽样问卷调查。总体上来看,当前警民关系整体上是和谐的,但尚存在一些不和谐的现象。

(一)对当前警民关系总体状况的评价

1.当前警民关系与改革开放前相比较

从表一中,可以看出,民警中,共有80%的人认为当前警民关系较改革开放以前有很大改善或有一定改善。公安局长中,共有60.7%的人认为当前警民关系较改革开放以前有很大改善或有一定改善。大学教师中,共有76.6%的人认为当前警民关系较改革开放以前有很大改善或有一定改善。群众中,共有61.6%的人认为当前警民关系较较改革开放以前有很大改善或有一定改善。据此,我们可以看出,目前警民关系总体状况与改革开放前相比,有了很大的改善,警民关系呈良性发展的趋势,但还尚未达到比较和谐的目标,警民关系和谐程度还有待进一步提高。

2.当前警民关系现状

我们将警民关系分为和谐的警民关系、冷漠的警民关系和冲突的警民关系三种类型进行了调研。从表二中可以看出,有41.7%基层民警,87.4%的公安局长,65%的大学教师,61.2%的大学生,79.9%的群众认为目前警民关系是冷漠的。在这种冷漠的警民关系状态下,警察在执法过程中能够做到“严格执法”,但难以实现“人性执法”或“文明执法”,社会公众参与警务活动积极性不高,双方关系在冷漠中对峙、互相监督,一旦发现对方有过错,则不但不会主动谅解,反而会毫不留情地批评、攻击,冷漠的背后反映的是人际关系的疏离。由此可见,要实现相互信任、平等协作、和谐相处、共同发展的良性互动的和谐警民关系,彼此还需要付出很多努力。

(二)对当前警察工作状况的评价

从表三中可以看出,问卷显示群众对警察工作的评价和警察对自身工作的评价有一致的方面,同时也存在较大的反差。一方面,对警察打击犯罪,维护社会治安工作和警察参与非警务活动的评价较为一致。共有59.2%的群众和69.7%的警察对当前的治安情况很满意或较满意;共有46%的群众和34.3%的警察对于警察参与非警务活动不满意或很不满意。另一方面,对警察热情服务、规范执法、公正执法方面的评价,双方的差异比较大。有48.1%的群众认为警察热情服务做的一般,有32.2%对警察热情服务不满意或很不满意,而有90%的警察对自己热情服务群众很满意或较满意;共有20.7%的群众认为警察执法规范化做的一般,有63.5%的群众对警察执法规范化不满意或很不满意,而有77.4%的警察对自己执法的规范化很满意或较满意;共有35.4%的群众认为警察公正执法做的一般,有55.1%的群众对警察公正执法不满意或很不满意,而有90.9%的警察对自己公正执法方面的工作很满意或较满意。显然,群众对警察工作的评价和警察对自身工作的评价在一些方面存在较大的反差。

(三)对当前警民之间交往状况的评价

表四反映了群众与警察交往的意愿度,同时也反映出警民之间关系的密切程度。共有46.9%的群众不愿意或很不愿意和警察交往,只有16.5%的较愿意和警察交往,同时有39%的警察也认为群众不愿意和警察交往;共有53.1%的群众很愿意或较愿意参与警民共建,只有1.8%的群众不愿意参与警民共建,有49.7%的警察认为群众很愿意或较愿意和警察交往;共有46%的群众有困难很愿意或较愿意找警察,只有1.2%的群众有困难很不愿意找警察,有50.5%的警察认为群众有困难很愿意或较愿意找警察;共有62.2%的群众很愿意或较愿意配合警察调查取证工作,只有1.2%的群众很不愿意配合警察调查取证工作,有43.9%的警察也认为群众很愿意或较愿意配合警察调查取证工作。从数据上来看,群众愿意配合警察的执法工作,愿意得到警察的帮助,愿意参与警民共建,但并不愿意和警察有过多的交往,反映出警民之间的密切程度还有待于进一步提高。

三、目前警民关系失谐的深层次原因

通过调研,我们发现目前警民关系总体状况与改革开放前相比,有了很大的改善,警民关系呈良性发展的趋势,但也存在较多不和谐的现象和问题,离应然的和谐警民关系尚有一定的距离,究其深层次的原因,笔者认为主要有以下几点:

(一)契约关系异化

社会契约的实质是纳税人与公共管理者双方在契约中权利和义务相一致,即契约双方是平等的,都要既享有一定的权利,同时要履行一定的义务。但目前的现状是,警察作为契约的一方,在执法理念上过分的强调其管理的职能和权力,而相对弱化了其服务的职能和义务;随着市场经济的发展,社会主义法治的不断健全和民主制度的不断完善,群众的法制意识、权利意识日益增强,作为契约另一方的群众,过分的强调了个人的权利,而相对弱化了其在契约中与权利相对应的义务。

1.执法的社会效果不理想

随着社会主义法治进程的进一步深入,警察总体的执法水平和法律素质都有了较大提高,核心职业能力显著增强。但不可否认,警察执法不规范、执法不公,办人情案、关系案、金钱案,,权钱交易的现象仍不同程度存在。少数警察受利益驱动,、执法犯法,大搞权力寻租和权钱交易,进行政治投机,获取非法利益,致使警察执法权力滥用甚至异化,造成了部分群众对警察执法的公正性的怀疑,且逐渐泛化为普遍的社会心理。少数警察执法不规范和执法不公,伤害了群众的感情,降低了公安机关的公信力,加剧了警民关系的紧张。

2.警察力量的非警务运用过度

警察权是国家公共权力的表现,在当代中国,《宪法》庄重申明:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”警察权力的真正所以者是人民,权力的赋予者是法律,行使权力的过程必须而且只能是履行人民意志的过程。⑤但当前,人民内部矛盾凸显、频发,有些地方政府部门常常会出于“维护稳定”的考虑,动辄要求公安机关出面,把公安机关当作某一政策措施或工作贯彻落实的有力保障,认为只要公安机关一出马,一切问题都能“摆平”。习惯性动用警察力量参与一些禁止性非警务活动⑥,比如强征税费、催粮要款、计划生育、强行拆迁、整顿市容等非警务活动,警察权力在“维护稳定”的要求下被无限放大,或者说是权力“扩张”。而这些活动往往又涉及当事群众的切身利益,当出现矛盾、纠纷甚至发生冲突时,当事群众很容易把不满情绪转嫁到警察身上,而且,这种不满的情绪还会蔓延到当事群众的其他近亲属中,使群众对公安机关、民警产生误解和不满,损害警察形象,造成警民关系紧张。

3.群众权利义务观发展不平衡

随着市场经济的发展,社会主义法治的不断健全和民主制度的不断完善,群众的法制意识、权利意识日益增强,人民群众对公安机关的期望值越来越高,人们对公安工作有了新要求、新期待。不仅要求公安机关保护人身财产安全,还期待保护社会政治权力;不仅要求公安机关维护社会正常秩序,确保社会稳定,还期待激发社会创造活力,促进社会和谐;不仅要求公安机关严格、公正、文明执法,还期待热情、优质、高效服务。相比之下,群众的社会道德意识发育相对滞后。表现在社会生活中,部分群众只讲权利、不守义务,严以律警、宽以待己,在要求警方严格、公正、文明执法的同时,自己却不严格守法,如城市行人乱穿马路、机动车和非机动车违法现象比比皆是,而警察依法查处时,妨碍执法、谩骂甚至殴打民警的事件屡见不鲜;当自身权益受到侵害后,往往把处理结果理想化,要求难以满足时,就归咎于公安机关,甚至无理取闹,挑战警察执法权威。

(二)合作关系疏远

社会生活中,警察和群众在实现打击犯罪,维护社会稳定共同目标中,具有共同的利益、诉求和责任。警民之间应当是一种互利合作关系。但从现状来看,一方面,作为警察的一方过多的强调公安机关的地位和作用,强调公安工作的专业性,忽视群众对公安工作的支持和监督;另一方面,作为群众一方,受市场经济负面效应的影响,过于专注于个人利益,对社会公益事业漠不关心,缺乏配合公安机关共同开展工作的积极性与主动性,加之少数警察执法不规范、执法不公影响了警察队伍的整体形象,群众更加不愿意过多地接触警察,导致警民之间合作关系日益疏远。

1.警察合作意识淡漠

群众路线是我党在长期革命和建设的历史经验中总结出来的指导一切工作的根本路线,也是党和政府在公安保卫工作的实践中总结出来的根本路线。公安工作的群众路线,就是在公安工作中坚持一切为了群众、一切依靠群众,从群众中来,到群众中去的根本路线。把保障人民的合法权益同有效打击敌人,惩罚犯罪,管理社会公共安全事务相结合;在各项公安工作中相信群众、宣传群众、组织群众,依靠群众的力量同违法犯罪作斗争,维护社会治安秩序,保护人民利益;同时,人民警察要深入群众,听取群众的意见和要求,把群众创造总结出来的经验进行总结和推广,反过来指导公安实践。但目前的现状是,警察合作意识日渐淡漠。一方面,受社会不良风气的影响,一部分民警“官本位、警本位”思想观念根深蒂固,思想观念上仍带有浓重的封建专制色彩,未能消除长期形成的以人治为主要特征的专制思想,以执法者、管理者自居,特权思想严重;另一方面,部分民警对群众感情淡薄,漠视群众利益,做群众工作的能力不足,不愿意做群众工作,不能深入到群众中去,与群众缺乏有效沟通,不能把握人民群众的新要求、新期待。无形中拉开了警民之间的距离。

2.警察公信力下降

公信力,意指为某一件事进行报告、解释和辩护的责任;为自己的行为负责任,并接受质询。公信力是指在社会公共生活中,公共权力面对时间差序、公众交往以及利益交换所表现出的一种公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。⑦公安机关的公信力是通过履行其职责的一切行为反映出来的。公安机关只有公正、严格履行好其法定职责,提高自身公信力,方能取信于民、赢得支持、树立形象,对群众才有吸引力、感染力、凝聚力,才能更好地促使警民之间的合作。但客观地说,当前少数警察执法活动有所异化,执法不规范、执法不公,甚至执法犯法,损害了警察队伍的整体形象,导致部分群众对警察不信任,不愿意过多的接触警察,不愿意与警察合作,合作关系渐行渐远。

3.人际关系的疏离

计划经济时代,全体社会公民都处于一种有组织的状态中,公安机关依托当地的党委、政府,从维护社会稳定和国家安全的大局出发,可以靠一定程度的行政命令来协调警民关系,号召广大人民群众参与社会治安管理。随着改革开放和市场经济的深入发展,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,利益主体多元化,大量的“单位人”变成了“社会人”,警民之间的联系难度加大。同时,市场经济下经济的快速发展与道德发展滞后性的冲突,导致了社会道德水准下降。例如,部分群众过于专注于个人利益,对社会公益事业漠不关心;有些人认为事不关己、高高挂起,或是害怕犯罪嫌疑人的打击报复,在他人的合法权益受到侵犯时,不愿意配合公安机关开展案件调查工作。人际关系的疏离和社会道德水准的下降,一定程度上加大了警民合作的阻力和困难。

(三)亲情关系漠然

1950年,总理亲笔批示,公安部下发了统一人民警察名称的通知:各种警察统称为“人民警察”,简称“民警”。为警民关系作了初步定为,即人民警察来自于人民,一切为了人民。⑧人民警察来自于人民,根植于人民,职权是人民赋予的,其使命和宗旨就是要对人民忠诚、全心全意为人民服务。警民关系是建立在人民警察和人民群众之间阶级感情之上的一种特殊社会关系,具有鲜明的政治和阶级特征。这要求一方面,人民警察正确履行职责,自觉维护群众利益,以良好的服务积极回报人民的需求,并时刻接收群众的监督;另一方面,人民群众积极配合人民警察的工作,像对待自己的亲人一样,关心、爱护、帮助、理解和包容,警民之间形成一种相互默契、亲如一家的警民和谐局面。但目前,警察服务意识淡漠,对群众冷漠,败坏了警察整体形象,引起群众反感,破坏了警民关系。从警察自身来讲,基层公安从优待警不到位,民警超负荷运转,政治待遇低,物质条件差、合法权益难以保障,严重制约了民警服务热情和战斗力的发挥。作为群众来讲,一方面,公安机关对一些涉及民生的问题没有合理解决好,让群众很委屈、很不满;再加上有些媒体对涉警话题的炒作,警察形象出现危机。另一方面,群众又只看到了警察强权、光鲜的一面,而没有看到警察的辛苦、辛酸、高危的一面,对警察缺乏全面的了解,正确的认识,导致对警察的不理解。由此,警民之间的亲情关系变得淡漠,甚至是对立。

1.警察服务意识淡漠

人民警察来自于人民,根植于人民,职权是人民赋予的,其使命和宗旨就是要对人民忠诚、全心全意为人民服务。但目前,不可否认少数警察特权思想严重,服务意识差,总是以管理者自居,工作方法简单,耍特权、抖威风,对待群众态度冷漠、推诿刁难。这些问题虽然发生在少数民警身上,但影响恶劣,引起群众反感,严重败坏了警察整体形象,破坏了警民关系。究其原因主要是,面对新形势新情况认识上存在“三个不适应”,表现在:对群众法律意识、维权意识的增强不适应,没有认识到群众法律意识、维权意识的增强是社会进步的表现;对自身公仆地位的回归不适应,总是以管理者自居;对自身管理权利的弱化不适应。

2.从优待警不到位制约了警察服务热情

近年来,基层公安机关在保障警察权益,从优待警方面取得了一定的成绩。从硬件上来看,改善了民警的工作环境,加强了民警的警务装备。从软件上来看,建立健全了人性化管理机制,提高了民警福利待遇,注重丰富警营文化生活。但是,民警对警察权益保障方面总体上还不是很满意。在基层调研中发现,由于警力不足,基层民警普遍存在加班过多,超负荷运转使得一线民警压力过大,出现身体严重透支,精神紧张、焦虑、疲倦等不良情绪。另外,民警的压力不仅仅是工作上加班加点,连轴转,同时还是多方面的。比如,基层民警的执法权益难以保障,执法环境严峻,执法经费不足,恶意投诉、无理上访自我担责,甚至袭警事件也屡有发生;民警政治待遇低,晋级晋升慢,个人发展途径不畅;基层民警横向比较物质待遇差距较大等等。由此可见,基层公安机关从优待警不到位,严重制约了警察服务群众的热情和战斗力的发挥。

3.群众的对警察了解不全面导致不理解

当前,警民之间相互理解信任不够,直接影响了警民之间的亲情关系。一方面公安机关对于一些涉及民生的问题没有合理解决好,如户口办理、证照办理、案件受理以及综合服务的窗口单位,形象不佳、服务质量差、办事效率低,长期受到群众非议。另一方面,媒体尤其是互联网的舆论影响力给警民关系带来新的挑战。在当今社会信息化时代,信息越来越开放,传播越来越迅捷,涉警话题越来越易被炒作,警察形象危机事件常常成为社会舆论关注的焦点和热点,加上媒体推波助澜,尤其是一些网络媒体为吸引眼球、追求轰动效应,热衷于炒作涉警负面新闻,甚至歪曲事实,忽视了绝大多数民警任劳任怨,为社会安宁流血牺牲的现实。据公安部统计,2006年全国公安机关共有398名警察为了公安事业奉献出了宝贵的生命,其中因积劳成疾牺牲175人,占牺牲总数的44%;2007年上半年,公安民警因积劳成疾牺牲88人,占牺牲民警总数的45%。⑨在高风险、高负荷、高压力下,警察的身心不堪重负,威武之师已成疲惫之师。和平年代,警察这支队伍中有许多人走在“过劳死”的边缘,身体就像一只绷紧的琴弦,随时都有可能崩断。

结语

问卷调查显示,目前警民关系总体状况与改革开放前相比有了很大的改善,警民关系呈良性发展的趋势,但仍存在不和谐的因素和问题,警民关系和谐程度有待进一步提高。警民关系失谐的深层次原因主要是警民之间契约关系异化、合作关系疏远、亲情关系漠然。构建和谐警民关系,应着眼上述几点原因,循序渐进、有的放矢地展开。

注释:

①崔北方.警民关系学[M].中国人民公安大学出版社,2007(3):6.

②蒋和平.以促进警民和谐为目标正确定位警民关系[J].公安研究,2009(7).

③《人民警察法》第三条.

④.关心群众生活,注意工作方法[A].选集[M].人民出版社,1991(6):138.

⑤张兆端.警察哲学[M].中国人民公安大学出版社,2008(6):243.

⑥张兆端.论警察力量的非警务运用[J].山东警察学院学报,2009.7.“禁止性非警务活动”是指:那些超越警察法定职权范围,侵害公民、法人或其他组织合法权益的各类非警务活动.

⑦龙波.提高公信力是警民关系和谐之本[J].公安研究,2008(11).

⑧崔北方.警民关系学[M].中国人民公安大学出版社,2007(3):46.

⑨刘卓云.论和谐警民关系的核心要素[J].公安研究,2008(4).

参考文献

[1]张兆端.警察哲学[M].中国人民公安大学出版社,2008(6).

[2]张兆端.论警察力量的非警务运用[J].山东警察学院学报,2009(7).

[3]徐海晋.警察公共关系理论与实务[M].中国人民公安大学出版社,2007(3).

[4][美]卡特利普(S.Cutlip).森特(A.Center).有效公共关系[M].1952.

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[6]韩宝忠,王鑫,何英华.关于构建和谐警民关系情况的调查与思考[J].公安研究,2009(2).

[7]宋志国.构建和谐警民关系的思考[J].法制与社会,2008(9).

[8]靳道广.构建和谐警民关系促进和谐社会建设[J].理论学习,2008(1).

[9]崔北方.警民关系学[M].中国人民公安大学出版社,2007(3).

[10]蒋和平.以促进警民和谐为目标正确定位警民关系[J].公安研究,2009(7).

[11]龙波.提高公信力是警民关系和谐之本[J].公安研究,2008(11).

[12]刘卓云.论和谐警民关系的核心要素[J].公安研究,2008(4).

注:本文为:公安部课题“警察公共关系理念与变革思考”阶段性成果(项目编号:J04R06)。

作者简介:王琦(1980―),女,山东邹平人,山东警察学院讲师,研究方向:哲学。