政府预算透明度问题探讨

[提要] 预算管理是财政管理的基础和前提，而预算透明度直接体现了预算管理的好坏。现行财政管理中存在的种种问题和预算的基本特征都说明了增强预算透明度的必要性和迫切性。

关键词：财政管理；政府预算；预算透明度；法治政府

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2013年12月9日

一、预算透明理论渊源

在政治理论发展史上，边泌在论述法治政府的基本要求时一再强调，透明管理和公开运作是法治政府进行公共管理的核心原则。首先，透明是民主政府的内在要求。只有在信息透明的情况下，选民才能理解政府的计划。而民主政府能够有效运作的一个重要前提就是，选民能够基于对政府承诺与实际绩效的比较，用选票来决定政府的去留；其次，在政府的治理活动中，要确保政府回应选民需求的责任机制，也需要将透明作为民主政府的一个必备要素。正是在这个意义上，政府透明是现代政府的一项内在价值和规范基础。

在委托-理论看来，在选民选出代表之后，行使统治权的主体就是代表。在选民与代表之间不对称的信息分布状况下，作为代表的官员就更有可能代表自己的利益去实施统治。在信息透明机制提供了对称的信息之后，则可以大大减少官员滥用权力的机会。

公共选择理论的研究则表明，官僚们倾向于通过简化财政信息来掩盖低效的行政行为；如果不公开当前的财政支出和未来的政策后果，很容易让选民产生财政幻觉，对大量的财政浪费一无所知。无论是委托-理论还是公共选择理论，其研究的结论都表明：政府透明是确保政府责任机制的一项重要制度安排。

二、预算透明度的涵义

经济合作与发展组织对预算透明的定义为：预算透明度是指及时、系统、全面地披露与政府预算相关的所有财政信息。这表明，预算透明度不仅是一个预算公开的问题，还包括了对预算信息和有关财政信息内容和质量的要求。例如：包括对预算信息涵盖面的要求，对中长期预算信息的要求，对预算收支准确预测的要求、对政府财务信息的要求，对财政数据与其他数据协调的要求、对独立的权威审计的要求等。预算透明度的基本要素包括预算的公开性、预算的全面性、预算编制和预算报告的及时性、预算信息的真实可靠性和可理解性。因此，提高预算透明度实际上是涉及整个财政管理制度的问题，预算透明度的提高实际上也是预算管理整体水平的提高。

三、提高预算透明度的意义

众所周知，提高预算透明度有助于加强公众及作为其代表的立法机构对政府预算资金分配和使用的监督和约束，因此一些政府部门难免对提高预算透明度顾虑重重。但实际上提高预算透明度后，政府不仅受到约束，也能够从中受益。

（一）提高预算透明度有利于形成正确的公共物品需求和供给，有利于公共政策的合理选择。公众在对公共物品的收益与成本进行比较时，需要以政府预算信息作为基本的判断依据，了解政府提供相关的公共物品或公共服务的成本情况，政府的财政支付能力及政府为此要开征的税收情况等。当政府预算信息缺失或披露不充分时，会导致公众及其政治代表脱离实际的判断，产生对公共物品不恰当的过大需求，使政府因此面临政治和财政压力。

（二）提高预算透明度有利于解决财政资金管理中因信息不对称引起的委托问题。在公共部门，由于预算盈余不能分配给执行者个人，激励约束的有效性受到限制，因此更加需要建立有约束力的外部机制来提高预算透明度，减少预算信息不对称问题。提高预算透明度可以减少政府与纳税人之间在预算信息上的不对称状况，使纳税人能够更多地了解政府财政资源使用和财务业绩状况，对政府不合理使用财政资源的行为进行监督和制止。

（三）预算透明度对于防范财政风险，保障政府服务能力的可持续性和宏观经济的稳定有着重要意义。这一点已经受到国际社会中很多国家的重视，很多国家政府为此提供和披露更加全面的预算信息，不仅包括预算收支信息，还提供和披露政府财务状况信息，以及政府做出的各种可能影响未来预算收支的政策和承诺情况，如贷款担保、养老金等。依据这些信息，有助于解释财政前景中的潜在风险，是政府及时做出有利于长期稳定的财政决策，也有益于社会公众监测、评估和实现财政可持续性。

（四）提高预算透明度有利于更好地发挥政府的宏观调控作用。预算分配和运行对整个宏观经济有重要影响，预算透明能使政府各层级之间的预算信息更加畅通，从而能及时了解财政政策实施的相关情况，根据预算运行和宏观经济情况及时选择和修正财政政策措施，更好地实现政府的宏观调控目标。

（五）良好的预算透明度有助于保障社会公众对政府事务及其财务的知情权、参与权和监督权，有助于防止腐败和提高政府公信力。提高预算透明度，实现公民有序民主参与预算决策和加强预算执行过程的公众监督，可以减少因暗箱操作而带来对政府采用和不信任感，同时也有利于约束政府行为，建立防腐机制，是政府改善形象，得到人民群众的信任和支持。在我国一些地方，村民小组财务公开制度的实施在抑制村干部贪腐行为，减少村民因公共资产分配和使用不公而产生的干群纠纷和上访事件方面起到了积极的作用。

四、英、澳、美预算透明度实践经验

（一）对预算透明度有明确的法律要求。英国宪法规定了中央政府资金筹集和使用以及相应的预算与会计的基本原则，《财政稳定法》明确规定，政府制定财政政策，公布财政报告，必须遵守透明度、稳定性、责任、公平和效率等原则。对外的数据要经过独立审核，保证财政预测数据的全面、可信。《信息自由法案2000》要求除非有法律所列举的特殊原因，政府机关应当根据要求或者在日常工作中公开其政务信息。《公务员秘密法》将秘密的范围限定在国防、外交和国家安全等领域。《政府资源和会计法案》对政府实行的资源会计与预算以及对外披露权责发生制的财务报告作出规定。

澳大利亚宪法规定联邦国库的款项，不得在法律所定预算之外支出。《预算程序章程》规定政府的财政预算报告的草拟、修改和提交议会审议的整个过程都要置于公众的监督之下。《财政管理和责任法》对公共收入的筹集、保管及损失责任，支出估算、拨款和支出、投资、借款及财政部长在这方面的责任，公共财富的控制和管理，支出执行者的特殊责任，报告和审计制度作了详细规定。《信息自由法》是对澳大利亚政府所有部门信息公开制度的法律。规定行政机关应该公布有关行政机关职能和文件的信息；信息包括书面信息、图像信息、电子信息和声音信息等；政府有出版某些文件和信息的义务，并为公众查阅和购买这些信息提供方便等。

美国在宪法中并没有直接涉及预算透明度的问题，但通过制定一系列与预算有关的法律规定促进了预算透明度的不断提高。如，《预算和会计法案》规定建立一个政府范围的预算，要求总统为整个政府递交一个预算，把政府的全部收支纳入完整的预算，并创建了预算局和国会审计总署。《信贷改革法案》使政府担保所产生的或有负债成本也纳入到联邦预算中。《1993年政府绩效和成果法案》规定从1999年起联邦政府要为总预算提供绩效计划及相关信息。

（二）规范和完善的财政管理制度是良好预算透明度的基础。这些国家在长期的实践中形成了比较规范和完善的财政管理制度体系，包括规范、公开的预算编制和审议程序、以结果和产出为导向的预算模式、预算执行过程中的资金管理以及绩效管理制度等，为预算信息的丰富发展和有用性提供了基础条件。

这些国家依据法律制定的规范的预算编制和审议程序本身就具有公开、透明的要求。例如，政府必须将编制的预算草案完整的提交国会审议，同时也必须向公众公布。在国会审议过程中，政府的有关官员要接受议员咨询，议会还会就一些预算问题召开公开听证会，国会审议通过后即形成具备法律效率的国家预算。在这个过程中，预算编制部门必须严格遵循预算编制程序，保证预算文件的披露方式和时限符合法律规范。

（三）丰富的预算信息公开内容。英国政府根据《财政稳定法》定期对外公布的预算信息主要有预算前报告、预算报告、资源会计年度报告（政府财务报告）以及月度报告等。除此之外，政府还对外公开很多与预算有关的文件，其中包括财政部、国内收入署、海关总署以及其他政府部门的大约60多种文件。

根据《预算诚信章程》，澳大利亚财政部和国库部在每个预算年度向社会公众公布并向国会提交的预算文件包括：预算年度开始前的年度财政战略报告、预算年度开始前年度经济和财政展望报告、预算年度开始后年中经济和财政展望报告、决算报告。

美国目前向社会公布和向国会递交的预算信息主要有预算报告、联邦政府财务报告和政府各部门的绩效报告。

（四）利用多种渠道和多样形式公开预算信息。英、澳、美在预算信息的公开过程中通常会利用政府和议会等多重渠道，从不同的角度、利用多种传媒形式提供预算信息。例如，英国通过政府和议会两个方面的渠道对外公开政府预算相关信息，法律不仅明确各类预算信息公开的时限，而且明确公开各类信息的媒体。

（五）对国防军事方面的预算信息采取不同程度的特殊保护措施。在预算信息公开的过程中，各国政府国防、军事等方面的支出通常是最大的顾虑所在。从英、澳、美三国的情况来看，一方面信息透明度的要求是覆盖所有政府部门，国防军事部门的开支也必须接受议会审议和向公众披露，也必须按照法律法规的要求向公众和国会提供有关的报告；另一方面为了本国的利益也会采取一些特殊措施，例如控制项目明细列示程度、采用秘密开始能办法，以满足保密的需要。

五、提高我国预算信息透明度的途径

（一）加强有关法制建设，促使政府提高预算信息的供给意愿。在信息不对称情况下，占据信息优势的一方总能从中获取更多的利益，因此很难自动放弃其信息优势。因此，在预算信息透明度问题上，完全指望政府部门自愿增加预算信息供给，满足社会需要是很难做到的。即使我们的政府部门自己有自愿增加信息供给的需求和意愿，在内容、数量和质量上也不一定完全符合社会的需求，因此必须通过有强制力的法律制度来要求各级政府增加预算信息供给，在内容、数量和质量上满足社会对预算信息的基本要求。

（二）推进预算管理制度和技术改革，增强政府财政信息供给能力。财政信息的生产是一个系统工程，相关制度和技术条件的缺陷，都会影响政府的财政信息产出能力。从目前我国实际情况看，首先应深化预算管理制度改革，提高政府预算信息供给的全面性。包括规范非税收入管理，提高政府预算的完整性，扩大政府预算的覆盖面等；其次，要改进预算编制技术，提高政府预算信息供给的有用性和可理解性。包括改进预算收入和支出的预测技术，提高预算收支预测信息的准确性；提高财政风险的评价技术；改革预算报表体系，增强预算信息的可理解性。

主要参考文献：

[1]张警.政府预算与公共财政[J].合肥财会，2003.2.

[2]徐利.我国政府预算透明度评析[J].经济研究参考，2003.30.

[3]何俊志等.“中国地方政府预算透明度问题”研究课题的总报告（初稿）.2010.