论媒体对立法的促进作用

一、媒体与立法：渐行渐近的话题

媒体在普及法律知识及对司法活动进行有效监督的功能已人所共知，其所做出成就业已人所公认。但对于媒体对立法活动的促进作用，以前给予的关注与研究较少。综观媒体对法制所发挥的功能与作用，可以将其进程划分为三个阶段。第一阶段，以普及法律知识为核心的法制宣传期。“”结束以后，我国开始建设具有中国特色的社会主义法治国家，实现由“人治”向“法制”的重大转型。这个时期，制定并形成了基本法律框架，而社会公众因为刚从“”的思想桎梏中解放出来，人们的法律意识尚未建立，法律知识匮乏，迫切需要大力普及法律知识，为此国家制订了“普法规划”。这一时期媒体发挥了强大的法律宣传及普及法律知识的功能，为我国法制建设做出了不可磨灭的贡献。第二阶段，以监督司法公正为核心的舆论监督期。改革开放以来，社会体制发生了重大转型，社会各领域的矛盾和纠纷不断增多，法律问题突显，各类案件大量涌进了司法解决的大门，加之司法体制也尚处在不断与社会转型相适应的调和期，司法腐败也开始从最初的“苗头期”进入“扩散期”，司法不公与司法腐败相伴而逐渐暴露出来，人民群众对司法公正的呼声很高，也越来越多地寻求舆论监督。这个时期，媒体发挥了强大的舆论监督功能，为保障司法公平与正义做出了很大贡献。第三阶段：进入以完善立法为核心的媒体介入期。这一时期，中国特色的社会主义及社会主义市场经济法律制度基本建立，但随着改革开放的不断深入，市场经济的不断发展，社会体制在科学发展观指导下不断发展完善，法律制度本身也进入一个新的完善发展期。这一时期，大量新的社会问题以法律问题的形式表现出来，迫切需要法律调整，从法律上给出答案或以法律方式解决。在这样一个大的背景下，某一重大的、典型的、具有高度新闻价值的公众关注案件，往往会涉及立法层面的问题，立法层面的问题自然也是涉及社会全局的问题，这些问题迫切需要从立法层面加以解决。而媒体从问题的发现到问题的揭示再到问题的解决，都发挥了有效的促进作用。因此，近些年来，媒体虽然继续发挥着法制宣传与司法监督的功能，但随着大量公众关注案件被媒体深度报道后，通过社会公众对该类案件的自觉关注、积极参与，又通过媒体积极表达个人意愿，形成了一定范围一定层次的公众意识，并上升到法制层面，即：形成了一定意义上的公众意志，与法的本源相吻合。尤其是有些问题引起了各社会组织、国家管理、司法、立法机构的高度关注和深度介入，很多问题需要或已经或正在通过立法层面解决，包括但不限于对法律的创设、修订、废止、解释等活动，有效地解决了法律制度中存在的与现实或发展不相适应的问题。总而言之，媒体已经或正在通过受众实质性地介入到了立法活动中，为法律制度的不断完善发挥着积极的促进作用。

二、立法实践：在媒体有效地推动下

综观近年来若干公共关注的热点案件，无一不暴露出相关法律制度缺失或其中存在的问题，引起人们对现行相关法律制度的重新审视，并对相关法律问题进行广泛地争鸣与讨论。有些问题公众呼吁通过立法对现行法律进行修订和完善，有相当一部分法律问题已经或正在通过立法活动得到有效解决。例如：

（一）“孙志刚事件”与出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》

几乎家喻户晓的“孙志刚”事件，所暴露出的法律问题是暂住证与身份证制度在实施中存在的问题。如：没有暂住证又未带身份证是否就应当收容遣送？另一个问题是收容遣送在审查上存在的问题，如：什么情况下需要对公民进行收容遣送？对收容者的范围确定是否有足够的法律依据？通过社会公众对这些问题的广泛讨论与呼吁，最终促成了较为完善和更为符合现代社会需要的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台，废止了过去的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。

（二）“张海超开胸验肺事件”与修订《职业病防治法》

河南农民工张海超因工作患尘肺病后，企业却拒绝为他提供职业病鉴定所必须提交的只有企业才有条件提交的相关资料。在他多次向上级主管部门投诉后，虽然最终争取到可以去做鉴定了，但法定鉴定机构郑州职防所却作出了“肺结核”的诊断。为证明职业病，张海超选择了“开胸验肺”，最终被确诊患尘肺病（职业病）。这一事件经媒体报道后引起社会强烈关注。在这一事件中，存在的主要法律问题是：（1）职业病的鉴定机构是不是必须是职业病防治所？（2）职业病鉴定所需资料申请人是否有条件提交？有条件提交的企业不给提供资料怎么办等等。经过广泛的社会讨论及各界的呼吁，立法机构终于对该案涉及的《职业病防治法》和《职业病诊断与鉴定管理办法》也启动了“开胸验肺”程序，并最终促成新的《职业病防治法》于2011年12月31日出台。

（三）“重庆最牛钉子户”与出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》

2004年，在重庆市旧城改造中，杨武、吴萍夫妇当起了“钉子户”，孤零零的房子耸立在深挖的地基坑中，直至2007年以和解方式拆除。该案无论从对抗的激烈程度还是对抗的时间以及其所引发的社会关注度，都是史无前例的，被网民冠以史上“最牛钉子户”。事实上与该案相类似的拆迁“钉子户”个案近年来不断上演，其中存在的法律问题很多，略举一例：物权法第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。旧的《城市房屋拆迁管理条例》虽未提及公共利益征用土地，但此前《民法通则》《城市房地产管理法》《土地管理法》等大都有为了公共利益可以征用土地和应当对地上建筑物进行补偿的规定。然而，什么是公共利益？在什么情况下的用地是公共利益用地？这都没有明确的规定，而该问题恰恰是该案当事人争执不下，社会各界热议而法律又没有明确说法的问题[1]。经过媒体对大量强拆案件的报道及社会各界的强烈呼吁，在政府的高度重视下，2011年1月，国务院公布实施了新的拆迁法规，即《国有土地上房屋征收与补偿条例》。该条例第八条规定为了“国防和外交的需要”等6种情形用地可以定性为公共利益需要，从根本上解决了公益用地的认定无法可依的问题。