城市化背景下农村征地困境的诱因与化解

摘要：我国城市化进程不断加速，向农村征地不可避免。但当前城市化的需要和失地农民切身利益之间的张力逐渐凸现，给社会发展带来难题。基于此，本文对问题现状进行简要阐述和总结，分析其复杂原因，并在此基础上做出行之有效的对策建议，通过完善我国土地制度、健全社会保障体系、提高补偿标准、建立对话机制、提高农民素质等治理路径的探索来缓和矛盾，以期征地问题得以解决。

关键词：城市化；农民；农村征地；补偿标准；社会保障

一、农村征地过程中的问题现状

自从人类进入文明社会，国家的发展就离不开城市的崛起和繁荣。我国的城市化自改革开放以来呈不断加速的趋势，城市用地面积不断扩大，城市人口规模极速增长，城市用地所占全国用地比重也随之增长，与此同时，新城市在不断形成，城市数量亦有明显增加，这都是城市化的标志。当前，我国经济需要长期稳定发展，且我国城市化率刚超过50%，远远低于发达国家近80%的平均水平。因此，在土地总数不变的情况下，城市扩建包括公共设施建设所需的土地都要向农村延伸，所以征地是必经之路，是不可避免的。

而相应的，土地是农民赖以生存的保障，对农村和农民而言，土地是极其重要的生产资料。事实上，大量农地被征用的结果并不乐观，大量工厂建造，环境污染，最重要的是失地农民并未得到妥善安置，加之与土地有关的收益也一并被征收，失地农民无地可种，农民生活不但没有得到改善，反而更加没有保障，其幸福感大大降低。可见，农民要为此付出沉重代价，真正受益的更多是“城里人”。很显然，城市化进程的需要和失地农民切身利益之间的张力已经逐渐凸现。有关资料显示，由征地拆迁问题引发的农村和各种冲突已经占到农村总的65%以上，这已经引起社会的广泛关注。所以，关于农村征地的问题，是中国所面临的亟待解决的现实问题。

其主要表现为以下几点：第一，征地范围过宽，征地用途混乱；第二，征地程序不规范不合法 ；第三，补偿标准偏低，诱发农民的心理矛盾即想被征地又怕被征地的矛盾，想被征地是因可获得所谓的“土地价格”的相应补偿，怕被征地是因其补偿缺乏合理公正的相关机制，且从长远考虑，农民尤其是失地农民的社会保障堪忧。需要说明的一点是，这里所说的土地既包括耕种的土地又包括农民的宅基地。

二、农村征地问题的复杂原因

（一）土地制度尚未完善，征地过程忽视农民权益

征地问题的原因从根本上讲是土地制度上的。通过对土地配置方式上的安排，我国现行的土地制度对征地者和农民在征地过程中各自所拥有的权利和可能获得的利益发挥着决定性的作用。首先，我国实行土地公有制，一种为国有，另一种为集体所有。集体土地由农民承包经营，国家建设用地需向农民征用，前提是国家为了公共利益。但我国的《土地管理法》并没有对公共利益做出明确的规定，导致征地用途混乱；其次，“集体”这个概念模糊不清，谁才是真正的集体土地的代表并不明确；再次，政府本是公共利益的主要代表，因而也是征地拆迁的主体。但在实际征地过程中，忽视农民对土地的收益权和处分权，我国的土地制度在这一点上也没有明确指出。

（二）安置办法单一，社会保障措施不完善

从计划经济时期到20世纪90年代，对被征地农民的安置主要以招工安置为主，失地农民的问题并不严重。然而，伴随市场经济的发展及1999年新《土地管理法》的实施，货币安置逐渐代替了招工安置，成为安置被征地农民的主要方式。然而，货币安置的弊端也极其明显，安置补偿费经过各级政府，最终农民能够得到的却少之又少，且土地上的收益亦与农民无关，加之大多数农民文化素质较低，不具备一技之长，导致其生活难以为继。

另外，农民的医疗、教育、交通、养老等存在后顾之忧，导致失地农民生存成本大增，农民更不能享受城镇社保，从而增加不和谐因素。

（三）征地双方缺乏对话交流平台

土地承包人即农民在征地过程中没有表达权，即根本没有谈判的机会。我国目前缺乏农民与政府的沟通机制，农民没有讨价还价的权利。某些政府为片面追求政绩，为其增加政治资本，把低成本征收的土地变成吸引投资来增加GDP的单一手段，低价征地，高价卖给开发商。

（四）农民小农意识浓厚

只从自身的角度考虑问题，漫天要价，给政府征地工作带来麻烦。据笔者观察河南省某县某村随着某产业集聚区的逐渐形成，为获得更多补偿，有的农民在耕地上私自搭建塑料大棚，有的农民在房屋顶部随意搭建，扩大补偿的面积，向政府索要成倍的补偿。

三、应对农村征地问题的对策建议

毫无疑问，农村征地问题亟待解决，鉴于上述种种原因，笔者提出以下几点建议，以期缩减城市化和农民切身利益之间的张力，缓和农民心理矛盾，从而使问题得以有效解决。

（一）明确农民集体土地的产权

要完善我国农村的土地制度，首先必须要坚持农村集体对土地的所有权。具体来说，一是对集体成员的资格予以确认，二是明确界定土地所有权的主体为农民集体，使集体的全体村民真正成为土地的主人。在此基础上可以成立相应组织机构，代表农民管理其共有的土地产权、使用权和流转权。[1]在坚持土地归集体所有的前提下，充分尊重和考虑农民对土地的收益权和处分权，兼顾国家和用地单位。

（二）提高征地补偿的标准，完善城乡社会保障制度

其实，补偿过低是征地问题的症结所在。所以，在今后的农民土地征收过程中，第一，要采用就业、货币等多种安置方式，扩大补偿覆盖面，具体问题具体分析，不同地域依当地经济发展情况和消费水平而制定不同标准；第二，建立失地农民失地最低生活保障和养老保障机制；第三，积极鼓励农民创业，为农民创业提供良好的平台。

（三）建议对话机制，寻找利益均衡点

要建立政府与农民或者农民与开发商的对话机制，为农民提供一个可供商议的平台，这一点可借鉴国外先进经验，取长补短，如英国独立的土地裁判所，德国的协议价购以及美国独特的谈判制度。这样，我国便也可尝试建立第三方机构等非政府组织来发挥其公正合理的桥梁作用，形成独特的对话机制，平衡各方权益，形成中国表达。

（四）提高农民文化素质，加快法制进程

一方面，注重提高被征地农民的文化素质，培养他们的大局意识，尽快摆脱固步自封、落后保守的小农意识，积极顺应时代的发展；另一方面，进一步加强法律宣传和普及，使其树立法治观念，增强其维权意识和法律意识。

综上所述， 在21世纪，我国的城市化仍将快速增长，改革形势仍然严峻。只有解决好农村征地问题，我国的城市化以及现代化才能顺利进行，才能给社会一个公平有序的未来。（作者单位：河南师范大学政治与公共管理学院）

参考文献：

[1]陆亚娜、徐瑜.城镇化进程中农村征地拆迁问题解析――基于博弈论视角[J].苏州科技学院学报.2013（5）.

[2]李穗农.美英德征地补偿制度及借鉴.[J].中国土地.2014（4）.

[3]陈浩天.资源下乡：农户需求治理与政府治道变革的服务转型[J]学术交流，2014（9）.

[4]王放.中国城市化过程中的农村征地问题[J].中国青年政治学院学报.2005（6）.

[5]陈浩天.文化下乡：公共文化传播的强农逻辑与服务路向[J].攀登， 2014（5）.

[6]陈莉莉.参与型政治文化与当代中国政治文明建设.[J].社会科学研究，2006（5）.

[7]陆益龙.农村土地征用问题：现状及成因分析[J].学习与实践，2009（1）.