生态环境公益诉讼法律制度初探

摘要：2015年最高人民法院先后出台了一部通知和两部司法解释，对环境民事公益诉讼作了较为具体的规定，但也存在法律条文互相冲突等问题，且未对提起环境民事公益诉讼的机关进行具体明确，也未确立自然人的原告地位，新《行政诉讼法》也未涉及环境行政公益诉讼规定。因此，完善相关法律条文，明确环保机关、检察机关和自然人的原告主体资格，确立环境行政公益诉讼，对构建环境公益诉讼制度极具重要的理论和现实研究意义。

关键词：环境民事公益诉讼；司法解释；原告资格；环境行政公益诉讼

对2013年新《民事诉讼法》第55条规定，一直备受理论界各种讨论，对于环境公益诉讼而言，该条规定抽象而模糊，原告的主体资格问题并未给予明确，以至于该条规定只能束之高阁，在实践中缺乏可操作性。随后，大家对新修订的《环境保护法》寄予厚望，期盼对环境公益诉讼做出一些切实可行的规定，但自2015年1月1日起施行的新《环境保护法》仅用1个法条对环境公益诉讼作了规定，该条文仅对社会组织的原告主体资格作了规定，对于司法实践中遇到的环境公益诉讼问题并没有起到多大的作用。针对实践中污染环境、破坏生态的行为日趋严重和复杂，迫切需要出台环境公益诉讼相关司法解释的呼唤声如雨后春笋。自新《民事诉讼法》施行两年后，2015年1月6日最高人民法院《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》（以下简称《通知》）；2015年1月7日最高人民法院施行《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《公益诉讼解释》），共35条，针对大家广泛讨论的原告主体资格、法院管辖、调查取证、诉讼请求、诉讼费用等问题均作了详细规定；2015年2月4日最高人民法院施行关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释（以下简称《民诉法解释》），其中第284条至291条对公益诉讼作了规定。《通知》的和两部司法解释的出台对于处理实践中的环境民事公益诉讼真可谓“久旱逢甘露”，尽管如此，但还有些环境民事公益诉讼问题司法解释并没有给予明确。

一、《民事诉讼法》、《司法解释》和《通知》条文评析

1.《民事诉讼法》第15条与《公益诉讼解释》第11条。从以上法条可知，《民事诉讼法》第15条规定，支持受损害的单位或者个人向人民法院，《公益诉讼解释》第11条规定，支持社会组织向人民法院，但这里的“社会组织”并不符合《民事诉讼法》第15条规定的受损害的单位，因为环境公益诉讼损害的并不是某一社会组织的利益，而是社会公共利益，因此，《公益诉讼解释》第11条规定与《民事诉讼法》第15条规定相冲突。笔者建议应确立检察机关和负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关单独的原告主体资格，而不是以支持的形式存在。

2.《公益诉讼解释》第12条与《民诉法解释》第286条。以上法条中的“告知”与“书面告知”如何适用？《公益诉讼解释》自2015年1月7日起施行，《民诉法解释》自2015年2月4日起施行，根据新法优于旧法原则，应当适用《民诉法解释》的书面告知形式，这样更有利于法院将环境案件的情况详细地向环境保护部门说明，也便于环境保护部门了解环境公益诉讼的情况，笔者建议将《公益诉讼解释》中的“告知”改为“书面告知”，彰显法律统一性原则。另外，对于人民法院的书面告知内容两部解释都没有提及，在立法未明确的情况下，若人民法院只是简单地告知环境保护部门关于环境公益诉讼的情况，那两部解释的规定只能是流于形式，必将陷入司法困境。笔者建议，可考虑将环境公益诉讼原告提交的状及证据材料送达一份给环境保护部门，这样便于其更全面了解案件，更有利于协助司法机关解决纠纷。另外，两部司法解释对环境保护部门收到人民法院的书面告知后应采取何行为均没有规定，实为遗憾。尽管《通知》第三条作了规定，但其指出环境保护主管部门可以开展核查，笔者建议，将其中的“可以”两字改为“应当”，因为环境保护主管部门的职责就是保护环境，对有可能发生或者已经发生破坏环境的行为应当及时地开展调查与处理，而不应当在知晓可能存在或者已经存在破坏环境的情况下，再选择性地采取或者不采取措施。若环保部门不采取核查，而司法途径解决案件又需要一段时间，这样很有可能加重对环境的污染和破坏程度，因此，环境保护部门应当尽快核查处理，更好地发挥预防和保护环境的作用。最好将《通知》规定载入司法解释，建立完整的环境民事公益诉讼司法解释体系，为人民法院适用法律提供更有力的保障。

3.《公益诉讼解释》第24条第1款与《通知》第7条。对于被告承担的生态环境修复费用和服务功能损失等款项，被告支付给谁或者支付到何账户，《公益诉讼解释》、《通知》以及《民诉法解释》都未明确规定，这样一来，很容易出现对被告支付款项管理和使用不规范的情况。人民法院判决被告支付款项后应当及时地开展环境修复工作，尽早减少对环境的进一步污染和破坏，若环境修复费用的使用、审批等问题没有统一操作规范的话，势必会影响环境修复工作。笔者建议，应当尽快将对于被告承担的生态环境修复费用和服务功能损失等款项建立统一的账户，由专门的机关进行管理。实践中贵州省贵阳市设立了生态修复基金专户和生态文明建设基金，昆明设立了环境民事公益诉讼救济专项基金，江苏省无锡市设立了财政专户，这些经验对立法都极具借鉴价值。

二、环境民事公益诉讼原告主体资格

2013年新《民事诉讼法》第55条规定，法律规定的机关和有关组织可以向人们法院提讼。2015年新《环境保护法》第58条和最高院《公益诉讼解释》第2至5条，对《民事诉讼法》第55条规定的有关组织做出明确界定，然而在这些规定中均没有涉及对机关的相关规定，纵观我国现行立法，仅《海洋环境保护法》第90条第2款规定，海洋环境监督管理部门有权提起环境民事公益诉讼，其他机关都没有被确立合法地位。但实践中，以环境保护主管部门、检察机关为原告提起环境民事公益诉讼已取得了良好的社会效果，这对立法具有一定的参考价值。笔者赞同将环境保护主管部门和检察机关作为提起环境民事公益诉讼的原告，同时应将自然人也纳入其中。

1.环境保护主管部门原告资格的可行性分析。首先，环境保护部门具有取证优势。环境保护部门对企业事业单位和生产经营者负有监管和许可的职责，对其环境影响评价报告、许可文件、污染物排放、检测、评估资料等信息能够及时掌握，对污染环境、破坏生态的行为，由环境保护部门作为原告提起环境民事公益诉讼，在证据收集方面具有极大优势，能够促使环境纠纷及时地得到解决。其次，环境纠纷具有复杂性、专业性等特点，需要耗费大量的人力和物力才能与污染者抗衡。作为专门保护环境的环境保护部门具有大量的专业人员、先进设备和技术手段，能够胜任作为原告提起环境民事公益诉讼的任务。其三，根据《环境保护法》规定，环境保护部门对污染环境和破坏生态者享有罚款、责令限制生产、停产整治、责令停业、关闭、拘留等处罚措施。然而在环境已遭到污染和破坏的情况下，以上处罚措施并不能达到修复环境和赔偿损失的目的，因此，在环境保护部门采取相应行政措施后，仍不能阻止污染者侵害环境或者不能够让环境恢复原状等情形下，应赋予环境保护部门提起环境民事公益诉讼的原告资格，通过司法途径让污染者承担起修复环境和赔偿损失的义务。其四，环境民事公益诉讼中会涉及到对环境损害进行评估和鉴定，以及交纳法院诉讼费用等问题，需要足够资金作为保障，与社会组织相比，作为行政机关的环境保护部门在财力方面有国家财政支持，能够保证诉讼活动的正常进行。最后，由环境保护部门提起环境民事公益诉讼，能够表明政府持支持态度，法院在审理该案件时能够依法独立地行使审判权，不会受到行政机关的干涉，同时，法院也会积极主动地审理政府支持的案件，促使案件快捷地审结。

2.检察院作为环境民事公益诉讼原告的可行性分析。首先，检察院是国家的法律监督机关，是国家和公共利益的代表者，对污染环境、破坏生态等损害环境公益的行为，代表广大民众提起环境民事公益诉讼是其履行职责之所在。其次，检察院民事行政检察部门专门对民事行政诉讼活动实施法律监督，其工作人员具有较丰富的民事行政专业知识以及较强的诉讼能力，能够胜任作为原告提起环境民事公益诉讼的工作。其三，检察院不受行政部门、社会团体及个人的干涉，独立行使检察权，在环境民事公益诉讼中保持独立的诉讼地位，客观地收集污染环境、破坏生态行为的证据材料，且作为国家法律监督机关，对人民法院的审判活动有一定的威慑力，能够促使法官们积极主动地对待诉讼活动，及时作出公正判决，减少对环境造成扩大性损害。最后，环境民事公益诉讼往往会涉及环境损害的鉴定、评估等工作，会耗费大量的财力，加之法院诉讼费用，一般的社会组织通常很难负担得起这些费用，但由检察院作为原告提起环境民事公益诉讼，有国家财政作为保障，能够保证诉讼活动的正常进行。中共十八届四中全会提出实现生态良好，必须更好发挥法治的引领和规范作用，还提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。总言之，若赋予检察机关的诉权，不仅契合十八届四中全会的思路，也更有利于完善环境公益诉讼立法体制。

3.环保部门和检察院作为环境民事公益诉讼原告的实践基础。司法实践中很多省份都在探索践行环保部门和检察院作为环境民事公益诉讼原告的案例，大多案件获得胜诉，产生了良好的法律和社会效果。很多的地方性规定明确了检察院作为环境民事公益诉讼的原告地位。例如：（1）贵州省贵阳市出台的《贵阳市促进生态文明建设条例》第23条第1款规定：“检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。”（2）云南省玉溪市中级人民法院、玉溪市人民检察院共同出台《关于办理环境资源民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》第8条规定：“人民检察院、环境资源保护行政职能部门、环境资源保护社团组织可以作为环境资源民事公益诉讼的人。”（3）云南省昆明市中级人民法院和昆明市人民检察院联合制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》，其中规定人民检察院、环保机构、环保社团组织可以作为环境民事公益诉讼的公益诉讼人。（4）江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，其中规定人民检察院可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。（5）海南省高级人民法院《关于环境资源民事公益诉讼试点实施意见》，其中第6条规定，人民检察院可以提起环境公益诉讼。（6）浙江省人民检察院、环境保护厅联合出台的《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》规定，各地检察机关和环保部门要积极探索环境公益诉讼。

4.环境保护部门和检察院原告资格的制度构想。4.1确立环保部门和检察院的原告主体地位。2015年1月7日最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，其中第11条规定：“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据《民事诉讼法》第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”该司法解释赋予了环保部门和检察院支持人的法律地位，但笔者认为，环保部门和检察院在环境民事公益诉讼中不仅仅是充当支持的角色，更应当是作为原告的诉讼主体地位，才能更好地起到维护环境公益的作用。2015年7月最高人民检察院公布关于《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，其中明确了检察机关提起环境民事公益诉讼的地位。司法实践中也不乏以环保部门和检察院作为原告提起环境民事公益诉讼胜诉的案例，为我国立法提供了很好的参考和借鉴价值。鉴于我国《民事诉讼法》短期内不会再进行修订，因此，建议在环境民事公益诉讼的司法解释中确立环保部门和检察院作为环境民事公益诉讼的原告主体地位。4.2建立检察院与环境保护相关部门的协助机制。环境公益诉讼中，作为原告的检察院有义务提供企业事业单位和生产经营者造成环境污染和生态破坏的证据材料，而企业事业单位和生产经营者的环境影响评价报告、许可文件、污染物排放、检测、评估资料等一系列环境信息由环境保护相关部门掌握，建立检察院与环境保护相关部门的协助机制，可使环境保护相关部门的资料信息与检察院共享，节省检察院收集证据的时间，且环境纠纷具有复杂、隐蔽的特点，由环境保护相关部门的专业人员协助检察院进行诉讼，能够更好地起到及时解决环境问题的作用。4.3制定环境损害评估和鉴定规则。进行环境民事公益诉讼的目的，不仅要让污染者将生态环境恢复到遭破坏前的状态，还要其赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间的服务功能损失，无论是恢复原状还是赔偿损失，都会涉及到对污染者的污染行为和损害后果进行相应的评估和鉴定，但是我国尚没有统一的评估和鉴定标准，给司法实践造成了一定的困境，因此，我国应尽快建立相应的评估和鉴定标准，完善我国的环境民事公益诉讼制度。4.4国家提供财政保障。环境是人们赖以生存的前提和基础，若环境不断遭到破坏和污染，人们将难以生存，更谈不上国家的发展，因此，国家对污染环境和破坏生态的行为应当履行职责，就检察院提起的环境民事公益诉讼涉及的评估、鉴定以及诉讼等费用，国家应提供充足经费予以保障。4.5加强环保部门和检察院人员培训。环境问题具有复杂性、隐蔽性和专业性的特点，只有具备较强理论知识和实践经验的环保和检察人员才能胜任提起环境民事公益诉讼的任务。因此，应当加强对环保部门和检察院民事行政检察部门人员的培训，不仅要学习环境法律知识，更要学习环境专业知识，建立一支专门进行环境民事公益诉讼的专业队伍，更好地保护我们全人类的生态环境。

5.自然人的原告主体资格。鉴于日常生活中损害环境公益的行为常发而隐蔽，仅依靠环保机关不能进行有效的监督，而自然人居住在生态环境中，他们才是最直接的监督者。因此，赋予自然人环境民事公益诉讼原告资格既可以及时地发现污染环境的行为，又可以有效地对有关机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的行为形成监督。另外，由于环境纠纷专业性强、调查取证、鉴定难、诉讼成本高等问题，我国提起的环境民事公益诉讼案件并不多，赋予自然人原告资格不会出现有些学者担心的滥诉问题。建立由环境保护主管部门、检察机关、社会组织和自然人提起环境民事公益诉讼的多元化立法制度，更有利于切实解决生活中出现的环境问题。

三、立法应确立环境行政公益诉讼地位

确立环境行政公益诉讼的法律地位对构建环境公益诉讼制度极具重要的理论和现实研究意义。2015年5月1日施行的新《行政诉讼法》并没有涉及环境行政公益诉讼，实为遗憾。环境行政部门应当对环境污染或生态破坏行为进行依法处理，不能将行政管理的职责转嫁到司法领域。对于由行政机关违法作为或者不作为引起的环境污染事件，不仅污染者要承担法律责任，行政机关也应当承担法律责任。由于地方政府受到政绩观和GDP的影响，环境保护主管部门通常会为一些纳税大户企业的污染行为“开绿灯”、“睁一只眼闭一只眼”，这样一来，势必会给生态环境造成扩大性的伤害。单靠环境保护主管部门的自我监管是远远不够的，只有确立环境行政公益诉讼制度，允许对行政机关的违法作为或者不作为提起环境行政公益诉讼，才能对其进行有效监督和约束，使其主动积极地履行保护环境的职责。建议在我国环境民事公益诉讼立法基础上，借鉴美国经验，构建环境行政公益诉讼，建立向行政机关反映污染情况为前置程序，若行政机关不处理或者违法处理，可依法向法院提起以行政机关为被告的环境行政公益诉讼，行政执法和司法互相配合，采取事前预防、阻止和事后救济措施，共同处理好环境问题。

参考文献：

[1]秘明杰.《环境民事公益诉讼原告之环保机关的主体资格审视》[J].《内蒙古社会科学》，2014年01期.

[2]肖建国，黄忠顺.《环境公益诉讼基本问题研究》[J].《法律适用》，2014年第4期.

[3]林文学.《环境民事公益诉讼争议问题探讨》[J].《法律适用》，2014年第10期.

作者：周婷婷 单位：贵州民族大学人文科技学院