完善我国社会福利制度新论

社会福利是社会科学研究与社会政策分析的核心概念之一。由于世界各国政治制度、经济发展、社会结构和文化价值观念千差万别，在社会福利观念上会形成不同的理解。社会福利观念反映现实福利制度安排，说明特定时空环境下福利文化的基本特征。

一、社会福利概念的界定

西方国家社会福利有着宽泛的含义，属于“大福利论”所包含的范畴，它是指一切改善和提高人民物质生活和精神生活的社会措施，不仅包括我们所谓的社会保障内容，而且包括就业政策、公共文化、免费教育、公共卫生和家庭津贴等内容，其覆盖的范围是全体国民，提供的福利既包括物质生活方面，又包括精神生活方面。在英国出版的《新大不列颠百科全书》中，“社会保障”不单独列目，而在“社会福利”条目下包括两个子项目：一是社会工作――个人社会服务；二是社会保障――政府的福利项目。在中国的台湾、香港地区，社会福利也是一个大概念。曾任台湾中央研究院院士的于宗先认为，广义上的社会福利应该包括医疗保健、国民就业、社会保险、福利服务、社会救助、国民救助、国民住宅、环境保护等体系。

本文将社会福利界定为：国家在法律和政策规定的范围内，在居民住宅、公共卫生、环境保护和基础教育领域，向全体公民普遍提供资金和优质服务的社会制度。社会福利表现为国家及各种社会团体提供的福利设施、社会服务以及各种社会福利事业。其基本功能是通过收入再分配和提供服务，保障社会成员无法从市场获得满足的社会需要，保障与生产力水平相适应的最低限度的社会公平，从而保持社会的稳定。

二、我国社会福利发展现状

1、公民权价值观的缺失。我国一般将社会福利看作是国家权威的象征，充分体现国家的仁慈与恩赐，社会福利观念与制度中普遍缺乏实质公民权与社会权利。我国《宪法》明确规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。这些权利可以看作是社会福利和政策追求的理想目标。但是，在福利的提供过程中，政府官员的不负责任及傲慢、福利接受者的低声下气，反映出资源掌控者的优势地位与需要帮助者的劣势地位，反映出为公民提供一般生活水平的福利是国家应承担的责任的观念尚未深入人心。

而从欧美发达国家社会福利与制度演变过程来看，由慈善福利观念向公民权利的转变，向针对特定人群的福利观念向满足所有人需要的观念转变，是不可逆转的历史趋势。

2、模式混合性。从内容构成上看，我国的社会福利被分割为财政补贴、民政福利和职工福利三大板块，三者彼此独立，又缺乏稳定性，难以构成一个完整的体系。

从责任主体上看，我国的职工福利、甚至工会、妇联等半官方机构的有关福利事务，既是单位内部的事务，又完全听从政府安排，缺乏西方国家同类组织的自主性，真正能够独立运作的公共社会福利团体十分罕见，从而是一种单位职能与政府职能的混合物。

从实践操作层面看，民政福利实际上是与救济混合在一起的，甚至可以说更像一种社会救济；职工福利中，福利与工资几乎不可分割，有些福利待遇是与工资报酬一起分配的，从而是劳动报酬与福利待遇的混合。

由此可见，我国的社会福利模式既非世界各国流行的社会化福利，亦非西方国家理论界所讨论的福利多元主义模式，而是一种奇特的福利与救济，福利与工资，国家、单位和家庭主体相混合的模式。

3、对象的二元性。我国独特的二元分割的社会结构和严格管理的户籍制度，使得本应全民享有的社会福利异化为典型的城镇福利制度。福利发展的非均衡性十分突出，福利过度与福利不足同时并存。一方面财政性价格补贴、民政福利以及企业单位提供的住房福利、生活补贴、集体福利等都是面向城市居民的；另一方面农村居民中仅有少数“五保”对象被集中供养，他们能享受的社会福利主要是民政社会福利，而且能够享受的人数非常少。社会福利待遇低下，社会福利项目较少，占全国人口75%以上的居民的财政利支出不足全国福利性支出的5%。

社会福利提供范围局限于城市市民，将广大农民排除在外的后果是，造成福利制度成为我国社会中制度性不平等的形式，将农民排挤到福利世界的边缘，形成农民只有形式公民权，而无实质公民权的状况。城市市民特权的福利观念与制度安排的主要负面影响是，社会福利理应追求的社会平等和社会公平的目标发生根本扭曲，社会福利制度成为认为制造和扩大社会不平等和社会不公的政策工具，福利的社会整合功能难以发挥。

4、就业关联性。无论是从福利项目的设置与覆盖面来看，还是从福利支出水平与规模来看，我国传统的福利制度均主要为城镇就业劳动者设计，以企业或单位组织实施。在这种模式下，城镇就业人口不仅通过单位获得诸如住房、教育、生活福利以及享受集体福利设施等全面的福利待遇，与就业或收入关联的福利制度客观上起到了改善并提高社会成员生活质量的作用，而缺乏就业人口的家庭或孤老残幼的福利待遇，则只能是维持其基本生存条件的相当于社会救助水平的最低福利待遇而已。因此，我国传统的福利制度是典型的与就业或工资收入有关的制度，这是与工业化国家的社会福利截然不同的。

三、完善我国的福利制度

1、确立全民利的制度目标。从社会福利提供的服务来看，社会福利可分为全民利与选择利；从福利政策的取向看，可分为制度福利和剩余福利。我国社会福利制度建设的目标是全民性的制度福利。这是社会主义制度的本质要求。这种全民性的社会福利有别于西方从“摇篮到坟墓”的国家福利，有别于计划经济时代的单位福利，而建构在社会主义市场经济之上，落实到工作中，要做到总体设计、覆盖城乡、项目齐全、动员充分、财力许可、共享文明。

2、确立社会福利社会化的发展方向。社会福利社会化就是充分调动国家、市场、社区和家庭力量，多层次、多形式、多渠道兴办社会福利事业，改善民众生活状况，及时有效地满足人们不断增长的物质文化需要。社会福利社会化政策经历萌芽、诞生、发展和成熟的发展过程，成为政府主要的福利政策。总体来说，社会福利社会化政策实践基本分为六大层面：一是国家、市场、社区、家庭、个人共同承担社会福利责任，形成中国福利多元主义；二是社会福利政策目标是效率优先，兼顾公平，结果公平让位于机会均等；三是社会福利服务对象由老弱病残扩大到所有公民；四是广开门路，多渠道筹集社会福利资金，促进福利投资主体多元化；五是提供物质保障、收入保障和精神心理保障，扩大社会福利服务范围，发展内容广泛的福利服务；六是改革社会福利事业管理体制与政策模式，加强社会福利与社会政策领域的国际合作。

3、坚持以政府为主导。推动社会福利事业的发展，是各级政府的应尽职责。随着我国社会经济的发展，特别是落实科学发展观、构建和谐社会和加强政府公共服务的职能，政府的责任应进一步强化，资金投入和政策扶持力度应当随着国力的增强不断加大，这是衡量政府是否履行职责，社会是否文明进步的重要尺度。坚持政府主导，充分发挥政府在制定政策、出台规划、资金投入等方面的职能，是推动社会福利健康发展的基础，也是充分发动社会力量参与社会福利服务体系建设的前提和保证。

4、坚持家庭、社区和福利机构相结合，健全社会福利服务体系

（1）强化家庭的基础地位。坚持家庭在社会福利服务体系中的基础地位，符合我国国情。我国老年人、残疾人、孤儿基数大，特别是我国已进入老龄化社会，具有老年人口增速快、未富先老等特征，通过单纯建立社会福利机构解决供养问题不现实，必须发挥家庭的重要作用。我国具有家庭养老、助残、扶孤的传统，家庭最具亲情，有利于老年人、残疾人和孤儿的身心健康。因此，应强化家庭在社会福利服务体系中的基础性地位。

(2)充分发挥社区的依托作用。首先，要发挥社区组织在社会福利工作中的作用。特别是要发挥社区组织在筹措社会福利资金、组织社会福利资源、安排社会福利项目、实施社会福利政策等方面的积极作用。其次，发挥社区在社会福利社会化中的桥梁纽带作用。随着经济体制改革的深入，“单位人”逐步变为“社会人”，社会保障、社会救助、社会福利服务要走社会化的路子，都离不开社区的平台。再次，发挥社区开展福利服务的优势。社区靠近老百姓的家门口，在福利服务中具有明显的区位和地缘优势，通过开展福利服务，为家庭提供多形式、全方位的支援和服务。

(3)加强社会福利机构建设。福利机构在养老、助残、救孤方面是不可或缺的，发挥着重要补充作用。在建立社会福利体系的过程中，由于受身心状况的制约，高龄老人、生活不能自理老人、残疾人需要机构供养康复。由于我国家庭小型化，一些健康老人、独居老人、空巢家庭的老人、残疾人更有机构照料的需求。孤儿、弃婴不可能完全被收养和家庭寄养，需要福利机构供养、教育。因此，应大力加强社会福利机构建设。■

本文受到教育部社科司委托课题“中国特色社会主义社会建设理论与保障和改善民生研究”（课题号2008JYJW033）的支持