新形势下人民政协功能的再开发

摘要：人民政协的性质规定团结与民主是人民政协的基本功能和主题，政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的三大主要具体职能。根据人民政协履行职能的要求，其功能性作用日益重要，并需根据新形势发展需要进一步拓展新内容，因为目前人民政协在其功能作用发挥过程中，出现了功能过剩及其浪费、功能不足及其闲置的问题。解放思想，实事求是，巩固和坚持人民政协的基本功能，完善和开发人民政协的具体功能，在继承中创新，在创新中发展，是时代赋予人民政协的新课题。

关键词：人民政协；功能；开发

中图分类号：D664 文献标识马：A 文章编号：1008-6269(2012)04-0028-04

“功能”即为事物或方法所发挥的有利作用与效能[1]。然而现实中，事物所发挥的有利作用并不总是完满无缺、尽职到位的，受各种主客观因素的影响，功能发挥的过程中或出现功能过剩的问题，或出现功能不足的问题，从而影响事物发展的进程及其效果。功能过剩与功能不足，在人民政协功能作用的发挥中也有所表现，亦影响着人民政协团结与民主作用的充分发挥。因此，解放思想，创新思路，深入分析并认清人民政协功能发挥过程中功能过剩与不足的问题及其原因，加强、创新和完善人民政协的功能，是推进人民政协可持续发展的必然要求。

一、人民政协功能发挥过程中的功能过剩与不足

团结与民主是人民政协的永恒主题，而政治协商、民主监督、参政议政则是现阶段人民政协的主要职能。政治协商、民主监督、参政议政以团结和民主为指向，被团结和民主所指引；而团结与民主则通过政治协商、民主监督、参政议政的具体发挥来充分实现。因此可以说，团结与民主是人民政协的基本功能即上位功能，而政治协商、民主监督、参政议政则是人民政协实现团结与民主的具体功能即下位功能。人民政协在发挥团结与民主作用的过程中所出现的功能过剩与不足，就是通过人民政协职能履行中出现的问题具体表现出来的。

（一）功能过剩及其浪费

功能过剩是指事物功能作用的过度发挥超出了人们的需要。功能过度发挥的后果会导致功能浪费。在人民政协的发展过程中，因功能作用过度发挥而导致的功能浪费问题并不普遍，但却具有典型性，这发生在人民政协最主要的工作——提案工作中。

众所周知，提案是人民政协组织、委员履行职能的一个重要方式，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的一个重要方式、载体，是协助中国共产党和国家机关实现决策民主化和科学化的一条重要渠道。提案工作随着人民政协的诞生而诞生，是人民政协的一项全局性、经常性工作。几十年来，人民政协就是通过充分运用提案这种形式反映各方面意见和建议，供党委政府决策参考，并得到党委和政府有关部门的高度重视，解决了众多关系国计民生的大事要事，成为履行政协职能最直接、最便捷、最规范、最有效的方式。

然而，就是这一最有效的方式在履职过程中依然尚需改进。多年来，政协提案大多在每年政协全会的几天时间内集中提交，例如全国十一届政协5年期间，共收到大会提案27604份，每年的全会平均收到5521份[2]。如此庞大数量的提案，要求几天时间内完成整理、分类和立案，给提案的正常办理和落实带来诸多不便。特别是到了全会提案的截止时间，更有大量提案仓促提交，提案质量难以保证。加之政协委员大都具有“单位人”和“政协人”的双重身份，有些委员平时本职工作繁忙，难以抽身履行委员职责，只能在全会期间仓促“操刀上阵”提出提案，这就难以保证提案质量。而每年政协全会召开的时间，又滞后于党委、政府新一年工作计划制定的时间，导致一些群众急需要办的实事难事、一些合理性的建议难以及时有效地列入当年政府预算、进入当年党政决策。这些都在一定程度上影响了提案质量和办理质量，使提案促进党政决策民主化、科学化的功效大为削弱。这就是政治协商、参政议政这一职能因短时间内的过度发挥所导致的功能浪费。此外，人民政协界别的重复设置，如同时存在共青团界和青联界、科协和科技界等，在很大程度上造成了政治资源的浪费，也即造成了人民政协功能的浪费。

（二）功能不足及其闲置

功能不足是指事物功能作用的发挥不到位，没有达到人们的要求。而功能不足的后果则会导致功能闲置。在人民政协的发展过程中，因功能作用发挥不足、不到位而导致的功能闲置问题较为普遍，最突出的就是人民政协政治协商纳入决策程序以及民主监督有效发挥的问题。

政治协商是人民政协最早确立的职能，1949年《人民政协组织法》就作出了明确规定。2005年3月，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》对政治协商提出了具体要求。2006年2月，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》进一步提出，“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则”。在十七大报告中强调要“把政治协商纳入决策程序”，在2009年庆祝人民政协成立60周年大会上的讲话中要求“各级党委要按照党的十七大作出的战略部署……切实把政治协商纳入决策程序”。根据党中央的这些要求，近年来，一些地方的党委将政治协商作为重点工作加以推进，专门就“政治协商”推出了相关的具体的实施规程、意见和办法，并试点执行。

各地相继出台的“政治协商规程”等规范性文件，在“程序化”上下功夫，就协商的主要形式和程序、协商内容、协商成果的办理和反馈以及协商内容提交决策的先决条件等进行了明确规定，从操作层面上基本回答了“为什么要政治协商、协商什么、协商以后怎么办”等问题，具有创新性的突破。但即便如此，这类文件中仍存在着较多原则性规定，诸如“一般”、“至少”、“原则上”、“除特殊情况外”、“大政方针”、“重要事务”等这样模糊的概念依然存在，对协商主体和内容的确定依然存在较大分歧，制度执行的约束力也尚待进一步加强。因此，政治协商这一具体功能从政策层面保证其充分发挥依然尚待时日，这必然使人民政协的政治协商在目前的实践阶段依然存在着部分功能闲置的问题。此外，民主监督等功能也面临相似的问题，如多年来人民政协民主监督“弱监”、“虚监”、“漏监”、“后监”等问题一直是人们关注的热点难点问题，这一问题正是人民政协功能作用发挥不到位而造成的。