代建制模式下工程质量控制探讨

摘要：在当前代建制模式下，由于法制法规不完善，监督不力，造成严重质量风险，本文阐述了产生工程质量原因，提出解决建议。

关键词：代建制模式；工程质量；控制对策；

中图分类号：F253.3 文献标识码：A 文章编号：

代建制作为一种新型管理模式，改变了传统政府投资项目管理模式“投、建、管、用”四位一体的弊端，解决了长期困扰政府管理层的“三超”现象。但如同一把双刃剑，代建制发挥作用的同时也带来诸多风险，使工程质量存在很大隐患。代建制的运行机制是一个复杂的系统，由于代建制发育尚不成熟及我国特殊的实施环境，代建制项目存在代建人的道德风险及由于代建制不完善引发的风险。2007 年8 月13 日湖南凤凰县堤溪沱江大桥桥梁突然发生垮塌事故，造成64 人死亡，4 人重伤，18人轻伤，直接经济损失3974.7 万元，就是一次惨痛的教训。完善代建制，构建高效管理机构，依此来提高工程质量已成为当务之急。

1、代建项目工程质量存在问题的原因探析

1.1 政府监管不力

政府部门拥有项目资金投入、参建单位选择、行业行为规范、行业监督等权利，追求的是工程质量的社会效益与资金利用效益最大化；而项目管理公司拥有对工程项目管理的专业能力、专业人才等权利，追求的是其自身效益最大化。因此，政府部门与代建单位的合作在某种程度上也是一个博弈的过程。我国政府大多是通过组建常设的事业单位性质的建设管理机构对代建项目进行监管。

（1）从这些建设管理机构的隶属关系来看，有的隶属政府投资主管部门，有的隶属政府建设主管部门，有的则是独立于这些部门之外的政府直属事业机构，隶属关系不一。

（2）从这些建设管理机构的组成人员来看，他们一般不是建筑行业专业人士，不具备项目管理相关的专业技术、经验和水平，难以胜任工程管理的专业性、技术性要求。

（3）从这些建设管理机构的具体职能来看，在工程建设的实施环节中这些管理机构集投资管理、建设组织实施管理、建设监管等职能于一身，容易导致政企不分、责任不明、监管不力、利益不清、效益不高等问题。因此在这场利益博弈中，委托方是处于下风的。

（4）从我国大环境来看，现阶段各地政府很少有将代建制项目纳入当地的政府采购中心，在现有法律监督机制存在缺位的情况下，很难通过公开透明、充分竞争、集中采购的方式进行，代建制的实施就很难避免“权力租金”，监管更是无从谈起。

1.2 代建制度本身发育不完善

（1）代建单位的法律地位不明确。有些代建单位与使用单位、投资单位处于平等地位，可以独立履行职责。而有些则处于后者的管辖之下，无法真正发挥其代建作用。代建单位与项目监理公司也存在身份上的重叠[3]。湖南凤凰县堤溪沱江大桥工程便是一个典型的“三位一体”工程：其业主为凤大公路公司，隶属于湖南省公路管理局；桥梁施工单位是湖南省路桥集团道路七公司；监理为金衢监理公司；项目实际牵头人为湘西州政府；项目总指挥长由时任湘西州州长担任。

（2）代建合同不完善。代建制试点中的“代建合同”有委托、指定、三方代建3种模式，但这三种合同模式中大多未对代建方与业主方的权利与职责作出细则规定，双方的职责、权利和义务划分不清，代建合同的签订内容和方式也不规范。

1.3 代建制实施的法律环境不健全

虽然代建制在国务院下发的《决定》中得以体现，但国家并未出台相关明确的法律法规对其实施予以保障，此外代建制在具体实施过程中还涉及到招投标制度、政府监管制度、工程监理制度、工程造价制度、资质管理制度、专业人士管理制度、担保及保险制度、产权约束制度等一系列相关配套制度。而在我国这些相关配套制度均尚不完善，致使代建制的优势在具体实施过程中难以得到有效发挥。

2、提升代建项目工程质量的对策

2.1 建立、健全代建项目监管体系

2.1.1 完善代建项目的法律监督体系通过制定和颁布相关法律法规、行政法规、部门规章等法律制度，对实行代建制的政府投资项目进行监督管理。

（1）将政府投资项目代建制与《政府采购法》、《招投标法》、《合同法》以及《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等法律法规结合起来。在法律中明确代建单位的法律主体地位，在推行代建制的细节法规和规定方面明确代建单位市场准入要求、代建招投标操作程序，尽快出台代建制的合同文本，在合同中赋予代建单位应有的权利和义务，为代建单位顺利开展工作提供保障。

（2）在相关法律中打破阶段咨询的壁垒，允许有实力的工程机构申请多项资质，使工程建设全过程可以由同一家工程项目管理机构来实施，在操作层面上真正实现全过程项目管理，这样不但提高了工程效益，同时也培育和壮大了一些综合性的工程项目管理企业。

2.1.2 组建专业的政府建设管理机构

政府投资项目管理方式改革的关键在于政府投资项目管理机构的设置问题。政府投资项目代建制在具体实施过程中会与财政部门、审计部门、行政监察部门及政府质量监督站、政府安全监督站等诸多职能部门发生业务关系。财政部门对代建项目进行资金监督；审计部门对政府项目执行项目法人制、项目资本金制、项目招投标制、项目经济合同制、项目监理制以及项目投资及预算等方面进行监督；行政监察部门全过程介入政府投资项目的监督，对涉及到的政府部门进行严格监察；政府质量监督站、政府安全监督站等职能部门对代建项目的质量、安全进行监督；此外，还要对代建项目投入运营后的效益及影响等方面进行评估。因此，如何设置一个高效、优化的管理机构对代建项目进行管理，同时协调好与上述单位的关系至关重要。

2.1.3 健全代建制项目的社会监督机制

政府投资项目关系国计民生，必须加强政府投资项目的透明度。可以在住建部、发改委等部门开建专门的“政府投资工程网”来相关信息，同时建立反馈系统及完善的举报系统，便于民众发表意见；组建包括由投资咨询等中介服务机构代表、非官员人大代表以及社会公众代表在内的社会监督机构，对政府投资项目的决策、管理、运营等过程实施监督。还要充分利用新闻媒体的舆论作用，利用大众传媒加强对代建项目的监督，使权力寻租者失去生存的空间。

2.2 完善代建制及其相关配套制度

2.2.1 完善市场准入制度

我国建筑市场的准入制度主要是建立在资质管理的基础上，只有建筑单位具备一定的资质才能进入建筑市场，参与投标、竞标。北京市曾推出“1+X”的代建人资质要求：要求代建人必须具备工程咨询的甲级资质，同时兼有一项以上其它与代建工程相关的资质，如工程招标、设计、监理、施工等。比较上海、深圳、厦门等各种代建模式，对代建单位最基本的资质要求有：代建单位具有较高的资金实力与信用、具有较强的项目管理经验与实施能力、具有相关资质（至少应具有工程造价咨询、招标和工程监理3 项资质）、可以独立承担民事责任。

笔者认为，在代建单位的准入方面可以借鉴英国和中国香港的承包商注册体系和晋级制度。在这项制度中，所有具有承接政府投资工程资质的单位都可以向政府部门提出申请加入该体系，通过审核的单位被列入该体系名册，以后政府所有投资项目都从此名册中进行招标，名册之外的，没有投标资格。在具体运行中，代建单位可以根据自己的实力申请晋级，而那些有不道德或是不诚实行为的代建单位则被列入“黑名单”，按其情节轻重予以处理。诸如曾经发生过“楼脆脆”、“楼歪歪”、“楼断断”、“楼垮垮”事件的建筑企业，想要东山再起必然需要经过很长时间的艰苦努力。

2.2.2 完善工程质量责任保险制度

代建制的运行是一个非常复杂的系统，在具体实施过程中可能会因代建单位的自身道德而产生道德风险，也可能因专业技术、经济、管理等制度不完善而产生风险，同时代建合同的不完善也会增加风险，这些风险因子的存在使建立和推行工程质量责任保险制度势在必行。建立工程质量责任保险制度可以分散和控制各种风险、保护业主的合法权益，同时也有利于分清和落实工程质量事故责任者的法律责任。坚持谁开发谁负责、谁施工谁负责的基本原则，坚持保险公司经济补偿的基本功能，加上政府投资项目质量行业协会的有效运行，从而形成一个集风险回避（如淘汰诚信差的施工企业）、风险控制（参加单位自律、风险管理公司检查、行政监管、舆论监督）和风险转移（政府投资项目质量保险）为一体的全面的风险管理体系模式。

3、结语

作为一种新制度，代建制对提高政府投资项目工程质量具有十分重要的意义，但在实践中还有待于进一步的完善。培育有实力的代建企业是代建制发展的关键，完善的法律法规是实施的基础，合同的完善是有力保障，还需要辅以有效的监督及公平开放的代建市场。作为配套措施，政府部门还应加强自身的监督，做好政府决策机制、行政审批制度、财政管理体制、政务公开制度等的改革工作。这样，代建制下政府投资项目的工程质量必能为世人所认同，工程质量底线也将被牢牢守住。

参考文献：

[1] 张建强．代建制项目的监管研究[D]．重庆：重庆大学，2007．

[2] 贾新堂．代建制存在的问题及建议[J]．建筑管理现代化，2008．