政府投资基础设施项目委托代建制与回购模式的特点与区别

摘要：我国政府投资基础设施项目的融资、建设和运营包括合约、授权等模式，对于合约模式主要采用委托代建、回购两种模式，但对于何时该采用何种模式并无明确界定，本文分别介绍了委托代建制和回购制的概念、运作模式、作用等方面，最后重点分析了两者的区别。

关键词：政府投资项目 委托代建 回购

近年来，国家加大基础设施及基础产业投融资领域的改革，探索新的投融资机制，借鉴国外的融资经验和模式，涌现了很多新型的融资模式，为加快经济发展发挥了巨大的作用。为了充分发挥市场配置资源的基础性作用，国家鼓励社会投资，放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。同时，为了规范政府投资项目的建设标准，采取各项措施加强了政府投资项目的中介服务管理。

委托代建制（以下简称代建制）与回购（以下简称BT）模式就是在这样的技术背景和政策环境下应运而生的，但二者有一定的区别。

1、代建制

1.1 代建制产生依据

针对政府投资项目“投资、建设、管理、使用”四位一体的弊端，以及由此导致的各方行为主体责任不明确、过程无法有效控制等问题，2004年7月国务院颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）明确指出：“对非经营性政府投资项目加快推进代建制”。国家发展和改革委员已组织实施中央预算内投资项目代建制的试点，各级地方政府也在积极推进代建制，北京、深圳、宁波等地纷纷出台投资建设项目代建制管理办法。

1.2 代建制的概念

代建制是指政府投资项目按照规定的程序，通过招标等方式，选择具有相应资质的专业化的项目管理单位（代建单位），投资人或建设单位负责项目的投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给交付使用单位的制度。

1.3 代建制的实施对象

政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区的经济和社会发展、推进科技进步和高新技术产业化。例如：政府的办公用房、环境保护、市政工程、水利设施、科教文卫体。社会福利及其他公用事业等项目。

1.4 代建制的运作模式及特点

1.4.1 代建制的运作模式

目前，代建制的运作模式主要有两种。

(1)“委托代建合同”模式。由“项目法人”（或“项目业主”）采用招标投标方式选定一个工程管理单位作为“代建单位”，与“代建单位”（受托方）签订“代建合同”。由代建人代行项目业主的职能，依据国家有关法律、法规，办理有关审批手续，自主选择工程服务商和承包商。项目建成后协助委托人组织项目的验收。

(2) 以常设性事业单位为主，实行相对集中的专业化管理。即成立政府投资项目建设管理机构，全权负责公益性项目的建设实施，建成后移交使用单位。如深圳市借鉴香港做法，成立工务局，作为负责政府投资的市政工程和其他重要公共工程建设专门管理机构，代表政府行驶业主职能。

1.4.2 代建制的特点

(1) 业主的组织协调工作量小，但合同管理难度较大。

(2) 有利于控制工程质量。

(3) 有利于缩短建设工期。

(4) 对代建商而言，责任重、工作量大，不仅需要外部环境协调，还需要做好项目参与单位之间的协调，因此需要具有较高的管理水平和丰富的实践经验。

(5) 由于代建模式中采取的是成本加酬金合同，在这类合同中，业主需承担建设中实际发生的一切费用，也就承担了项目的全部风险，而代建商由于无风险，其报酬往往也较低，因此，这种模式的最大缺点是业主对工程总造价不易控制，代建商也往往不注意降低建设成本。

1.5 项目使用单位的主要职责

(1) 根据项目建议书批准的建设性质、建设规模和总投资额，提出项目使用功能配置和建设标准；

(2) 协助代建单位办理规划、土地、施工、环保、市政接用等审批手续；

(3) 参与项目设计的审查工作及施工、监理招标的监督工作；

(4) 监督代建项目的工程质量和施工进度，参与工程验收；

(5) 监督代建单位对政府资金使用情况；

(6) 负责政府差额拨款投资项目中的自筹资金的筹措，建立项目专门帐户，按合同约定拨款。

1.6 代建制的作用

(1) 有利于政府职能的转变。代建制界定了出资者、建设管理者和使用者的责任、权利和义务，建立了三者之间的约束机制，即适应完善社会主义市场经济体制的要求，又有利于政府职能的转变。

(2) 提高项目管理水平。代建制选择项目管理公司全权负责项目建设全过程的组织管理。实现了项目管理队伍的专业化，从而有效提高项目管理水平，有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率。

(3) 克服“三超”现象。代建制改变了政府工程原有的由建设单位自建自用建设模式，实现了建设管理者与使用者的责任和利益的分离，避免使用单位从自身利益出发，采取“钓鱼”方式争项目，克服了过去普遍存在的建设项目“超投资、超规模、超标准”的“三超”现象。

(4) 遏制违法违规行为。代建制建立了投资者、建设管理者和使用者三者之间的相互监督约束机制，使得工程建设中的许多重要环节，诸于设计、施工、招标、材料设备采购、施工管理、竣工验收等，制止了违规行为，也从源头上遏制腐败现象的发生。

2、BT模式

2.1 BT模式的概念

BT（Build-Transfer，建设-移交）模式是BOT(Build-Operate-Transfer，建设-运营-移交)融资模式的一种演变。BT是指项目所在地方政府或所属机构（简称业主）与投资人和经营者或其组成的项目公司（即项目投资建设方，简称BT方）签订特许协议（授予一定期限的特许权），将基础设施或公用事业项目交由投资人成立的项目公司融资建设。特许期满后，按照特许协议的约定，BT方将BT项目移交给业主方，业主方以股权回购的方式分期分批支付投资人的投资额及合理收益。

2.2 BT模式的主体

BT模式中有三个主体：

(1) 项目业主。是指项目所在地政府及所属部门指定的机构或公司，也称项目发起人，负责项目建设特许权的招标。在项目融资建设期间，业主在法律上不拥有项目，而是通过给予项目一定数额的从属性贷款或贷款担保作为项目建设、开发和融资的支持，在项目建设完成和移交后，才拥有项目的所有权和经营权。

(2) BT投资建设方。BT方通过投标方式从项目所在地政府获得项目建设的特许权，负责提供项目建设所需的资金、技术，安排融资和组织项目的建设，并承担相应的项目风险。通过招投标方式产生相应的设计单位、施工单位、监理单位和设备、原材料供应商等。

(3) 贷款银行或其他相关单位。融资渠道在BT模式中扮演很重要的角色，项目的融资渠道一般是投资方自有资产、银团贷款、政府政策性贷款等。而贷款的条件一般取决于项目本身的经济效益，BT方的管理能力和资金状况，以及政府为项目投资方提供的优惠政策。

2.3 BT模式的运作方式及特点

2.3.1 BT模式的运作方式

BT模式没有固定的运作方式，由项目的特点、所在地的投资环境、各参与主体的实际情况所决定。根据已实施的BT项目的实际运作特征，主要划分为四种方式。

(1) 施工二次招标型BT模式。政府通过法定程序选定仅承担投资职能的投资人(联合体)，由投资人设立具有法人资格的项目公司并由项目公司作为建设单位对BT项目进行融资、建设组织和管理。项目公司自行融资、办理工程建设有关审批手续、通过公开的招投标程序选择施工承包商、监理单位和材料设备供应商等。

(2) 直接施工型BT模式。政府通过法定程序选定能够承担项目主体部分施工的投资人(联合体)，投资人设立具有法人资格的项目公司对BT项目进行融资、建设和管理。

(3) 施工同体型BT模式。政府通过法定程序选定同时直接承担投资、建设管理和施工职能的项目投资人(联合体)，投资人设立项目管理机构对BT项目进行建设管理。

(4) 垫资施工型BT模式。政府通过法定程序选定同时承担投资和施工职能的项目投资方(联合体)，投资人直接承担项目融资和施工职能，项目的建设管理职责由政府承担。

2.3.2 BT模式的特点

由于BT模式的项目的特许权不具有获得特定经济效益的能力，BT方的投资成本和回报来源于项目收益以外、超出了项目本身的现金流的范围，不具有有限追索特点。其投资回报来源于政府部门的分期偿还，构成了业主实质上的债务，而BT方由于投资而获得债权。BT模式的风险实行有限分担，BT方在项目建设期内承担了融资、投资、支付、管理等建设风险，而其他的项目决策风险，建设期后的其他风险将由业主方来承担。

2.4 BT模式的融资过程

合作银团与BT方签订BT项目合作意向书。该意向书包括：BT方聘请合作银团为财务顾问，而银行对该BT项目提供全面的财务支持；银行承诺对BT方的流动资金提供补充贷款，在BT方提供担保的前提下给予一定额度的资金贷款以补充因BT项目而造成的其他项目的可能流动资金的需求；银团承诺对BT方提供贷款，贷款担保为业主的全额付款保证。签订BT投资建设合同，业主对BT方出具全额付款保证。BT方与银团签订财务顾问协议。银团以业主的全额付款保证为担保与BT方签订贷款协议。

2.5 BT模式的作用

BT模式的作用主要有如下五个方面。

(1) 通过BT，使未来的财政性收入即期化，扩大内需，拉动地方经济增长；而通过吸引社会资本的加入，引导了民间资本的合理投向，提高了资本利用效率。

(2) 有利于缓解政府的资金压力，转变政府职能。BT模式可将大量非政府资金引入城市基础设施建设，有效缓解政府的财政压力，使政府规划建设资金不到位的项目尽早实施，提前实现社会效益和经济效益,达到规模效益。

(3) 为企业开辟了新的投资渠道。政府强大的资信能力，为投资者、金融机构、工程承包公司等提供了稳定可靠的收益预期。BT模式使众多企业通过参与基础设施建设为剩余资本找到投资途径，改变其投资渠道单一的局面；企业降低了投资的盲目性，减小了风险,保证其资本的增值。

(4) 优化资源配置，合理分散风险，BT项目投资巨大，建设周期长，引入社会资本，多方共同承担风险，获取收益。

(5)改善了基础设施硬件环境，有利于构建社会信用体系。BT模式使资源得到优化配置，将先进技术和管理方法引入基础设施建设中，保证了项目的质量和效率,能够优化和改善城市整体环境。BT模式在一定程度上是对政府和企业信用的考验,通过实施BT模式,有助于构建良好的社会信用平台。

3、代建制与BT模式的区别

分别从代建制和BT模式的概念、实施对象及主体、运作模式、特点及作用等可以看出代建制与BT模式有如下区别：

(1) 项目产权归属不同

对于代建制而言，代建单位始终没有项目的拥有权，而仅仅从该项目得到与项目总投资成正比例关系的代建管理费（一般为总投资的2-5%）。对于BT模式而言，在项目的建设期BT方拥有对项目的所有权；在完全正式移交项目前，按照政府支付的回购款比例BT方与政府共同拥有项目的产权。

(2) 资本金出资方式不同

代建制一般来说资本金出资是由业主（地方政府）承担，银行融资可由业主（地方政府）或建设单位负责。对于BT模式，资本金和银行融资一般均由建设单位负责。

(3) 关系复杂程度不同

对于代建制而言，关系相对较简单，主要是业主和代建单位之间的关系，靠代建合同约束对方，责权利关系明晰。另外部分地市政府已就“投资建设项目代建制管理办法”和“投资建设项目委托代建合同”正式出文，个别发达城市更是针对具体类型项目制定了专门的代建管理办法或代建监管实施细则。

BT模式涉及的关系复杂，缺乏统一的法律规定。BT 模式项目涉及投资、融资、工程建设(包括勘察、设计、施工、监理等)、移交付款等一系列的安排和众多的参与当事人。各参与当事人在项目建设中的权利义务关系需通过一系列合同确定，所以BT模式是多个合同的组合，涉及纷繁复杂的多重法律关系。

(4) 风险程度不同

代建制有较多的法律条文约束，使得实施起来风险较小，且国内已有较多成功案例。

BT模式缺乏相应的统一法律规范，风险大，风险分担复杂，而且BT模式项目大多投资额巨大、技术复杂且建设和资金回收时间长，相关风险较大；由于BT模式运行涉及主办方、投资方、项目公司、勘察、设计、施工、监理及材料设备供应商等众多主体，因此其风险分担也非常复杂，风险边界大。

(5) 融资主体不同

项目采用代建制时，业主方负责项目建设资金的筹措，在我国业主方往往指的是项目所在地政府，政府相对来说信誉较好，融资渠道多。

BT项目则是由项目公司和BT方共同负责项目的融资建设。尽管投资人组建BT项目公司后仅以BT项目公司的名义进行投资、融资和建设，但由于投资方必须对BT项目公司筹集建设资金提供担保且向业主承担建成BT项目的最终责任，因此实际上BT项目公司和投资方必须共同承担项目融资建设责任。

(6) 作用不同

代建制突破了旧有的管理方式，使现行的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，转变为“各环节彼此分离，互相制约”的模式。实现了项目管理的社会化、职业化、商业化，具有突破性的变革。能够起到克服“超投资、超规模、超标准”的“三超”现象。竭制违规违法行为。BT模式主要是有利于缓解政府的资金压力，开辟企业新的投资渠道。BT模式主要是有利于缓解政府的资金压力，开辟企业新的投资渠道。

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（作者单位：国家开发银行江西省分行）