区域合作中的立法协作

摘要：政府协议作为区域合作的主要方式是目前泛珠三角合作中运用最为广泛的方式，但是这种方式远远不能满足深入合作的需要，立法协作便成为区域合作中层次更高的合作，包括省级政府之间的立法协作，较大市政府之间的合作，也是在政府规章这个层面上的合作，而协作的内容、主体、方式则是要进一步探讨的问题。

关键词：政府协议；立法协作；政府规章

中图分类号：D92

文献标识码：A

文章编号：1003-949X(2007)－10-0004-02

与区域合作中的政府协议不同，立法协作将在更加广阔的领域内展开，既可以在各省政府级政府之问，也可在更高层次的省级人大之间开展，也可以在有立法权的市之间开展。笔者在本文中探讨的是合作区域内省级政府和较大的市政府之间的立法协作，是在政府规章层面上的合作。

一、立法协作的基础

我国法学界、实务界对区域立法协作并没有统一的严格的界定。我认为区域立法协作是指，一定区域的地方立法主体，在国家统一法制的前提下，在立法权限范围内进行自愿参与，平等互惠，共享资源而进行的一种立法上的合作。2006年7月《东北三省政府立法协作框架协议》正式出台，建立了我国首个区域性立法协作框架。虽然这只是省级政府之间的立法协作，还不是人大之间的协作，但也是立法协作的初步尝试。在泛珠三角经济合作的大背景下，作类似的立法协作方式的尝试，不失为解决区域合作与发展的法制协调问题的有效方式之一。

区域间的立法协作在我国现阶段有其现实的法律基础和社会基础：

第一，地方立法的矛盾冲突需要立法协作解决。

由于行政区划的分割和地方利益的驱动，不同地方的立法冲突，在区域经济合作越来越向纵深发展的背景下，区域内部立法缺乏协调的问题也逐渐凸显出来。

在《立法法》中，国家对地方立法权限界定不够明确。而且各地方对立法权限的把握不准。所以对共同的问题，就产生了不同的立法主体多元立法的现象，同时，对同一事项的规范不一致或不衔接，难以操作。

第二，政府协议的局限性需要立法协作加以克服。

泛珠三角区域经济合作的现有方式主要是政府协议，包括会议纪要、合作备忘录、协议、倡议书、意向书、框架、宣言等，主要不足之处在于：1、协议行为只是行政机关内部行为，并非立法行为，其内容不具有普遍约束力，还不是地方立法，不能解决地方立法的冲突问题。2、政府协议只能约束政府行为，对其它主体不发生法律效力，其作用十分有限。3、协议不具有强制执行的效力，只能自觉履行，主要依靠相互信任而产生的自我约束力，并无强制性，这在很大程度上影响了协议作用的进一步发挥。4、协议的缔结程序使协议具有原则或意向性，不具备实施的具体性。

第三，构建泛珠三角区域发展的法制环境需要立法协作。

珠江流域经济区域内的各个城市分属不同的行政区域，但地域相近，人缘相亲，文化相通，经济相融，存在着广泛的共同利益，并长期保持良好的人际往来和密切的经济合作与交流。但不可否认的是，各个地方、各个城市在改革和发展的过程中有着不同的路径选择、利益追求和关注热点，区域内各方在招商引资、外贸出口、土地批租、减免税收、人才流动等方面，存在广泛、激烈的竞争，迫切需要建立区域立法协调机制逐步予以解决，建立无壁垒、无障碍、各地利益最大化的共同市场和共同规则，形成良好的法治环境，促进区域经济的协调发展。

因此，随着区域合作的深化，区域立法协作成为一种必然趋势，除了政府协议外，区域合作的各立法主体，还应当在区域合作中建立立法协作机制，在合法自愿的合作原则指导下，进行立法，建立相对统一的法律制度，协调区域合作中的法律问题，为区域合作提供法律保障。

二、区域立法协作的法律界限

由于政府间的立法协作在某种程度上，将强化行政权力，而行政权作为立法权、司法权三大权力之一，在现有制度框架内与其它两种权力是相互联系相互制约的关系，行政权力的变化可能会对其它权力的行使产生影响，进而对社会的利益关系格局调整产生影响。因此区域合作经济中的立法协作必须在现有立法制度的框架内进行，立法协作必有其不可逾越的法律界限。在保持现有的三大权力分配的格局内，政府间的立法协作才能顺利进行。立法协作，以宪法和有关法律为基础，不违反法律规定的立法权限和立法程序，不改变各种法律文件的效力适用范围，所涉及的只是立法工作机制方面的协作。立法协作的法律界限是：

(一)维护法制的统一。

宪法第五条规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。任何制度创新都应在法律的框架内完成，立法协作制度也不例外。

(二)与上位法保持一致。

要保证立法协作的合法性，就必须使协作立法与上位法保持一致。立法协作的立法权限、立法程序和立法内容均不能与国家宪法、法律和行政法规相抵触，必须在维护社会主义法制的统一和尊严的前提下，进行地方立法制度的创新，不能在区域内制造相对于其他区域新的不当竞争优势和不公平。

(三)严格遵守中央的政策与总体战略。

日前地方政府还不具备完全超脱利益影响的社会地位，因此地方政府也可能会在自身利益驱动下，借助自身现有权力或通过权力扩张以谋取自己的利益。没有监督、约束立法协作很可能会在行政利益驱使下演变成为权力扩张。所以严格执行中央政策与总体战略是立法协作的必要前提，否则区域之间的立法协作虽然可能消除地方利益割据，同时也可能是地方政府在共同的利益而前结成同盟，形成新的行政权力扩张和更大地域范围的利益割据。

三、立法协作的范围

根据《东北三省政府立法协作框架协议》，东北三省的立法协作主要集中在经济和社会层面，根据区域特点，泛珠三角的立法协作可以在各个领域内开展，而不是局限某些特定的领域，立法协作可以在不同的领域、不同方而，在不同程度上，以不同方式展开。

(一)劳务合作的立法领域

第一，通过泛珠三角共同参与制定各省各市内容衔接的劳务输出输入条例，深化区域劳务合作，消除不同地区之间流动就业政策制度障碍，以法规衔接的形式推动建立区域统一的劳动力市场，加快推进区域劳动力市场信息网联网和信息共享，提高区域劳务合作的组织化水平。第二，通过泛珠三角共同参与制定各省各市内容衔接的农民工社会保障法规，解决跨地区就业人员养老保险关系转移接续问题

(二)金融合作领域

金融是现代经济的核心和命脉。下一步的泛珠三角合作将以金融合作为纽带，充分发挥泛珠区域金融市场巨大、发展层次互补，合作前景广阔的优势，加快区域金融合作步伐，带动经贸合作与交流，推动各方和谐共进、互利共赢。因此，金融

方面的协作立法更要加强，单靠政府协议去进行合作，不能解决金融方面的合作问题。通过立法协作形式则可以建立长期、稳定和可持续发展的金融合作关系。

(三)产业转移领域

在区域合作的产业转移中，也需要通过立法协作加以推进。泛珠三角区域经济具有明显的东、中、西梯度结构特征，在资源、市场、资本、技术、人力等方面的差异性和互补性十分明显。通过立法构建完善的产业转移政策法规体系。产业的梯度转移，主要靠市场推动，但政策的引导和激励也很重要，跨区域的转移尤其如此，所以应当通过立法协作，在各合作主体间创造促进产业转移的良好条件。

(四)其它合作领域

立法协作应当在合作的所有领域都存在。理论上说，有合作关系就存在立法协作问题，泛珠三角的各方正在探讨更广泛领域的合作，所以，立法协作不仅仅包括现有的所有合作领域，还可以包括未来的合作领域，区域立法协作具广阔的空间。

四、立法协作方式

(一)构筑泛珠三角立法信息交流平台。

建立相应的信息资料库，交流区域内立法计划、立法动态、立法信息；根据立法机关的指示对重大问题进行联合攻关；就重大的问题进行讨论并提出参考性意见；提出与区域合作立法有关的建议；开展宏观立法研究，必要时承担区域内法律草案的起草；为地方立法提供咨询意见。

(二)协作制定立法计划。区域内各立法主体在制定立法计划时，进行充分的交流，通过交流，互相了解各地立法动态和立法情况，互相学习借鉴；在确定立法项目时，各立法主体可就立法项目的相互衔接以及立法项目的前瞻性、科学性、效益性等问题共同进行探讨，以保证立法计划的科学性和合理性。

(三)协作共享立法资源。这是立法协作的重要内容。通过加强泛珠三角区域立法协作，可以实现区域内立法资源共享，有效地减少立法成本。

(四)协调各地立法内容。这是立法协作的核心。区域内各地区的法律规范在保持地方特色的基础上，实现立法内容的相对统一，是保证泛珠三角区域法制协调的基础。如果各地区单独立法，难免会对同一事项作不一致的规定，在法律的实施和执行过程中会产生很多矛盾和冲突，也给老百姓的权益保障带来很多不确定因素。通过加强泛珠三角区域立法协作，在起草、审查等各个阶段全而把关，消除或减少区域法制问的矛盾和不协调现象，从而增强区域内法律规范的统一性与权威性，更有利于跨行政区域的建设和管理，也有利于彰显立法的区域特色。