中英养老保障制度比较分析

【摘要】在我国养老保障事业发展过程中，必须根据中国国情，大胆借鉴包括英国在内的其他国家的先进经验。尽管中英两国在社会制度、现代化发展程度和老龄化演变状况等方面存在差异，甚至是根本差异，但通过对英国和中国养老保障“三支柱”制度的比较分析和研究，不仅能为我国养老保障制度的改革和完善提供借鉴，还可以更好地实现老有所依的中国梦。

【关键词】养老保障 三支柱制度 中国梦

由于传统福利制度的刚性特征使西方国家承担着巨额的养老金压力而不堪重负，英国从20世纪80年代初期开始对本国的养老保障体系进行了探索和创新，并成功地建立起养老保障的“三支柱”模式，有效地缓解了政府的财政压力，其改革的成功经验已经为许多国家所借鉴。

英国养老保障“三支柱”制度

历经一个世纪的变化和发展，英国逐渐形成制度完善、机构健全的多层次养老保障体系，这个体系有三个主要的支柱。

法定的第一支柱。第一支柱是由英国政府通过国家税收和国家保险，以现收现付模式为公民提供最基本生活保障的养老保障制度。在这一层面中，所有公民都是受益者，都享有最低水平的退休收入。其包含以下两项基本内容：第一，国家基本养老保险。国家基本养老保险是政府通过向在职人员征收国民保险费和一般形式的税收获取国家基本养老保险基金，将国民保险基金的部分用于支付国家基本养老保险，将一般税收形式的基金用于支付信用养老金和其他形式的补贴。

第二，最低养老保险。最低养老保险是保障公民的最低生活水平、避免其陷入贫困深渊的最后防线，其受保人群是社会的弱势群体或最底层。基于家庭调查而进行选择性发放的最低养老保险是1908年免费养老金法案的百年遗产，是为英国养老保险体系进行最终兜底的福利措施。

强制的第二支柱。第二支柱是英国政府借助于国家保险体系，以非积累的现收现付模式为缴纳基础，以雇员的收入水平为依据的养老保障制度。在这一层面上，按照个人收入水平缴纳保险，保险收益在一定程度上与缴纳费用成正比。换句话说，第二支柱在调节再分配上更注重效率。其包含以下两种形式：第一，国家补充养老金计划。这个计划分为两个阶段：1978年～2002年，国家收入关联养老金计划。英国1975年社保法规定，所有雇员只要超过国家基本养老保险缴费规定的下限，都将自动加入国家收入关联养老金计划，但是雇员和雇主在满足一定条件后，可以“协议退出”①；2002年至今，国家第二养老金计划。其主要目标人群是非常规就业者，年收入过低者、长期患病或身体残疾的雇员。这是国家对低收入者的政策倾斜，也是对高收入者的再分配调节策略。

第二，职业养老金计划。职业养老金是指由公司或者雇主机构为本企业或机构内工作人员发起设立的养老金计划。国家基本养老保险为退休后的雇员提供最低生活保障，而职业养老金却是退休雇员的主要收入来源，职业养老金是英国养老保障制度的重要组成部分。

自愿的第三支柱。第三支柱是指个人以供款积累制模式自愿进行养老储蓄或向金融机构购买养老保险产品的养老保障制度。英国政府通过协议退出、自由转移、税收优惠、基金费率优惠等政策鼓励个人根据各自的情况选择不同的养老投资和收益方式，自行安排领取养老金的年龄和收入水平。

英国在1988年正式实施个人养老金计划，该计划在短时间内快速增长，为英国政府缓解了养老金支付的巨大压力，国家养老保障制度具有全社会的再分配功能，而个人养老保障制度则是个人对自己的收入进行再分配，为退休后的生活提供较高水平的保障。

中国养老保障“三支柱”制度

目前，我国的养老保障制度也实行“三支柱”形式，具体分为三个层次：一是国家基本养老保险，二是企业年金，三是个人储蓄性养老保险。

国家基本养老保险。国家基本养老保险是为了保障退休人员基本生活，由国家统一制定并强制实施的养老保障制度。20世纪80年代中后期，我国逐步开始探索养老保障制度的改革，这一时期主要是围绕如何发展劳动力市场，促进劳动力的流动。90年代上半期我国开始全面深化养老保障制度改革，逐步确立了国家、企业和个人共同承担的养老制度。1991年，国务院颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，该《决定》提出了我国企业人员养老保险制度改革的相关原则和要求，国家基本养老保险作为第一层次亦是最高层次，是我国经济发展的坚实基础。

企业年金。企业年金又称企业补充养老保险，是在国家政策指导下企业根据经济效益和经济实力为企业员工建立的辅养老保障制度。企业年金制度在我国实行的时间相对较晚，1991年后才逐步开始建立和发展。由于相关法律法规制定和实施的滞后，我国企业年金制度发展相对缓慢。2004年是企业年金的破冰之年，4月2日《企业年金试行办法》正式实施，之后一系列涉及企业年金的法律法规相继出台，其主要内容涉及企业年金的管理机构、运作方式、基金投资等方面，我国企业年金制度的法律框架基本建立。历经十多年的发展，我国的企业年金制度已经建立。2012年，我国企业年金的积累基金已经达到4800多亿元，占基本养老保险基金的比重为18.3%，如今它已经成为国家养老保险的有效补充，企业员工退休生活的有力保障。

个人储蓄性养老保险。个人储蓄性养老保险，是指职工在缴纳国家基本养老保险后，依据个人的经济实力，自愿选择经办机构的补充性养老保障制度。我国“未富先老”的老龄化趋势，使得国家和企业的养老压力日益增加，国家基本养老保险只能保障老年生活的基本需求，在员工退休生活中的替代率较低，不能保证退休职工维持退休前的生活水平。

由于政府优惠政策的不明朗、运营监管机制的缺失以及企业各类负担的沉重，企业年金制度在我国的实施受到阻碍，未能及时发挥作用。另外，我国新生代居民的消费习惯已经发生很大转变，生活品质不断提高。因此，个人储蓄性养老计划不仅可以缓解我国政府越来越大的财政压力，减轻越来越沉重的企业负担，还可以通过合理的投资和储蓄等理财方式来规划高品质的老年生活。

中英养老保障制度的比较

中英养老保障制度的相同之处。人口老龄化是一个世界性问题，随着人口结构逐渐老龄化，各国政府的压力逐渐增大。尽管中英两国养老保障制度的历史背景、实现路径以及目标人群不尽相同，但是面对老龄化问题时都不约而同地采取了类似的养老保障制度。

一是中英两国都采取养老保障“三支柱”制度。“三支柱”模式在解决人口老龄化问题上具有独特优势。这种制度将国家、企业和个人在养老保障中的作用有机结合起来，第一支柱是国家通过基本养老保险保障退休老年人的基本生活，替代率一般在50%到60%，有利于促进企业改革、维护社会稳定；第二支柱是以企业为运行主体的、市场化运营的补充养老保险，通过企业年金等提升养老金的替代率，进一步提高退休人员的生活水平；第三支柱是自愿的、完全由个人承担的个人储蓄性养老计划，劳动者通过购买金融公司的养老保险产品等方式来满足更高水平的养老需求。

二是中英两国都坚持养老保障制度监管机制的法制化。英国现有的养老保险监管法律法规有《养老金计划规则》、《信托法》、《社会保障法》、《1986年金融服务法》、《1995年养老金法案》、《2004年养老金法案》等；我国养老保险基金的监督管理机构层层递进，为加强养老基金的管理和监督，我国相继制定《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险基金监督举报工作管理办法》、《社会保险基金会计制度》、《社会保险基金财务制度》、《社会保险稽核办法》、《社会保险审计暂行规定》等一系列法律和法规。

中英养老保障制度的不同之处。中英两国虽然在养老保障制度的形式上都采用的是“三支柱”模式，但是由于不同的政治经济文化背景，在具体建设的过程中存在一定的区别：

一是第二支柱的保险形式和管理机构不同。英国第二支柱的保险形式包含存托养老金、与国家收入关联养老金和职业年金等多种保险形式。目前，我国以企业年金为代表的第二支柱还处于发展初期。英国政府只负责基本养老保险的筹资和支付，将企业养老保险的管理权交由独立的第三方组织运营和管理，有效地刺激和培育了养老保险市场的建立和发展。当前，我国的企业养老保险名义上是企业行为，实际上是在政府相关部门的管辖之下。

二是第二支柱、第三支柱与第一支柱的衔接性不同。英国的第二支柱和第三支柱都可以由第一支柱通过协议退出等形式进行有效转换和衔接，在客观上有效地促进了职业养老保险和个人养老保险的发展，自由畅通的衔接有利于老年人根据各自不同的需要合理安排老年生活。中国由于第二支柱和第三支柱起步较晚，在措施上存在一定的不完善，企业年金制度的优惠政策不足以引起企业高度重视，个人养老计划制定和实施的渠道仍不够畅通。

三是养老保险基金的运营方式不同。第一，英国的金融市场较发达，投资工具多元化，投资收益率高。我国的金融市场还处于初步发展阶段，养老基金的投资工具较少，投资收益较低；第二，英国政府在对企业养老基金的投资管理上遵循市场化原则，各个投资机构可以进行多元化的投资选择。由于我国目前的金融体系不够完善和缺乏投资经验等客观因素决定了政府对养老基金的投资运行实行严格的管理和控制措施；第三，英国拥有完善的投资管理评审机构和监督机构，能够制定各种投资战略方案。我国目前还没有独立的投资监管和评审机构，政府设立的社保基金管理委员会具有一定的评审和监督作用，但相比英国，在信息的搜集和投资方案的制定、以及投资管理人才上还具有一定差距。

四是养老保险基金的运营效果不同。第一，英国养老基金的流动相对较好，我国养老基金的管理相对集中。英国大部分养老基金的管理是分散在各个私人投资管理机构；第二，英国养老保险基金的投资多元化、收益率较高，我国的养老基金投资方式单一、收益率有限；第三，英国养老基金的社会效益较高。英国能有效利用养老金进行各种国内外的投资项目，这些项目不仅包括社会基础设施建设，而且也包括向企业贷款等多种形式，因此，不仅提高了养老基金的经济效益，也增加了养老基金的社会效益。在这一点，我国养老基金没能够很好地发挥其应有的社会效益功能。

英国养老保障“三支柱”制度对中国的启示

通过上面的比较分析，我们发现，两国的养老保障制度各有千秋。由于我国的社会主义根本制度更有利于实现公平，更有利于实现老年人的正当权益，因此我国的养老保障事业具有更加广阔的前景。但是，由于英国的养老保障事业具有悠久的历史，因而理论上更加细致入微、更加专业，制度上也更加成熟、更加完善，有许多值得我国借鉴的东西。

坚持国家、企业和个人相结合。我国养老保障制度的具体形式和保障水平呈现出多样性，这是由我国经济社会发展不平衡和经济结构多层次性决定的。一是社会主义市场经济体制的所有制结构是以公有制为主体，多种所有制并存。在这种结构中，一方面政府、事业单位和国企员工享有比较完善的养老保障，另一方面私营企业员工的养老保障相对薄弱。计划经济时代的城乡二元结构的影响仍然存在于养老保障领域，城镇居民的养老保障水平明显高于农村居民，但是一些经济发达地区已经开始摸索和创建新型农村养老保障制度。

二是养老保障“三支柱”分别承担着不同的保障任务。国家基本养老保险和企业年金是我国退休人员老年生活的基本保障，而个人储蓄性养老计划则是个人改善和提高老年生活质量的自由选择。因此，建立多样化、多层次的养老保障制度成为我国养老保障制度改革的重要目标，如何实现国家、企业和个人三者有机结合便成为这场改革的关键之处。

增加协议退出制度，完善“三支柱”制度。当前，我国养老保障的三个支柱之间还无法进行有效衔接，养老保障制度在设计时应充分考虑人口的流动性，包括从农村到城镇，从此地到彼地，从机关事业到企业等的空间流动与身份转换。在我国，养老保障制度的设计是以户籍制度为基础的，这种制度设计对于流动性最强的农民工群体来说存在着社会不公平和经济损失的严重缺陷。英国养老金协议退出制度使得劳动者可以从国家第二养老金计划中退出，自愿选择成为职业养老金计划或个人养老金计划的成员。笔者认为，我国的国家养老保险可以增加类似于英国的协议退出制度，政府不仅可以通过降低税收等优惠政策来鼓励企业发展和完善企业年金制度，还可以通过降低支付水平和提供额外补偿等形式鼓励个人制定储蓄性和投资性养老计划。

加强养老保险基金的管理，实现保值增值。目前，我国养老保障基金的回报率较低。主要原因在于：首先，我国基金监管和投资法律的缺失是制约我国基金投资运营的主要障碍之一；其次，我国资本市场接纳养老基金的条件还不成熟，不宜冒然将大部分养老基金投入到国内资本市场；最后，我国养老基金总额数目庞大，欠缺专门的监督管理机构，易发生贪污、挪用基金等现象。

因此，首先，需要建立和健全养老金监管和投资的法律体系，规范养老金的投资、运营和发放等环节；其次，发展和培育成熟的金融市场，营造良好的投资环境；最后，以省为单位建立各省独立的养老保险经办机构，且由国家劳动和社会保障部或者全国社保基金委员会专门负责。

总之，在我国养老保障事业发展过程中，必须根据中国国情，大胆借鉴包括英国在内的其他国家先进经验，根据我国的基本国情，进一步完善国家、企业和个人共同参与的养老保障“三支柱”制度；在改革开放持续深化的过程中，早日打破养老金双轨制，加快养老保障法律化建设的进程；同时，加强养老保险基金的有效管理，实现养老金的保值增值，最终实现我国退休人员“老有所依”的中国梦。

（作者单位：浙江工商大学马克思主义学院）

【注释】

①协议退出是指经过英国社保部的同意，在保证支付最低养老金水平的前提下，雇佣单位与社保部签订协议，可以不参加国家收入关联养老金计划。

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