基于GIS的盘锦市电子政务建设

摘要：

随着城市建设速度的加快，电子政务的不断发展和各级各部门建立更先进的应用系统来管理业务，“信息孤岛”问题日趋凸显，制约了电子政务的发展步伐。如何更好利用信息资源、减少重复建设,最大限度的发挥GIS系统的效益，实现政务信息资源共享成为电子政务建设的当务之急。以使城市建设和管理走向定量化、定位化、科学化和自动化道路，进一步改善城市的投资环境，尽快把盘锦市建成辽宁省中西部地区具有水乡特色的综合型石油化工城市。

关键词：GIS 政务地理空间信息 电子政务 信息资源 整合 共享

中图分类号：F407.63 文献标识码：A 文章编号：

电子政务是信息技术与现代管理体制的有机融合，也是推动政府机制体制改革、提高政府效率的重要手段。电子政务的本质是以网络为工具，以用户为中心，以应用为灵魂，以便民为目的的现代化政府管理模式。从长远来看，电子政务最终目的就是要达到政务信息共享，是“数字城市”建设的重要组成部分。因此，整合政府信息资源，打破以往的“部门信息壁垒”，实现政府信息资源的有效利用，为建立高效、 公平、公开的服务型政府提供必要的信息保证，是当前电子政务建设的迫切任务。

一、电子政务信息资源的概念

政务信息资源是政府在履行职能过程中产生或使用的信息，为政务公开、业务协同、辅助决策、公共服务等提供信息支持。政务信息资源的开发与利用是推进电子政务建设的主线，是深化电子政务应用取得实效的关键。有效管理、合理开发利用政务信息资源对于促进政府职能转变、提高行政效率、增强监管和服务能力、推动全社会信息化持续健康发展具有重要意义。

政务信息资源按来源可以分为两大部分：第一部分是传统政府部门在政务管理活动中形成的各种历史记录和文件信息，包括各级政府颁布的法律法规、政策、各种统计信息等；第二部分主要是在电子政务环境下政府部门在各种中形成的各种电子化、数字化政务信息。电子政务信息资源共享是指在政府各部门将拥有的信息资源最大程度地公开，使其它部门、企业、个人可以公开、公平地利用各类信息资源。

二、从电子政务发展现状看政务信息资源整合的必要性

最近几年，国内电子政务经过了基础设施建设、政府上网、政务公开、网上行政等一系列发展阶段，网络基础建设已经初具规模，单一的政府机构业务系统建设已经达到了一定的水平，积累的政务信息资源已经具有相当规模。但与实际需求相比，仍存在较大差距，一是孤立封闭的系统架构，致使信息资源不能有效共享；二是数据格式不统一，数据在不同的系统中重复存在，互相不一致，致使本该协同一致的完整业务过程被人为分割和打碎；三是信息资源组织分类不合理，未建立统一的目录结构体系，造成信息资源利用率低；四是缺乏统一管理和统一的数据规范标准，数据交换大都通过手工方式或第三方系统如FTP、邮件方式等进行；五是许多信息系统操作复杂、内容陈旧、查阅困难，不能满足公众的需求。总之，大量的数据资源处在又希望进行数据共享，又希望有特定的权限体系进行控制的两难境地，这些问题阻碍了政府协同监管工作效率和公共服务水平的提高，已成为制约中国电子政务发展的瓶颈。因此，整合电子政务信息资源成了电子政务建设新阶段的一个重要任务。

电子政务信息资源整合是指将政府及相关公共管理部门范围内的，原来离散的、多元的、异构的、分布的信息资源通过逻辑的、物理的方式组织为一个整体，使之有利于管理、利用和服务。把分散的资源集合起来，把无序的资源变为有序，使之方便用户查找信息、方便信息服务于用户。

三、GIS与电子政务信息资源管理

GIS（地理信息系统）是运用计算机硬件、软件及网络技术，实现对各种空间信息和空间数据的输入、存储、查询、检索、处理、分析、显示、更新和提供应用的技术系统。GIS与电子政务的关系非常密切，根据国内外信息专家的统计，政府机关的综合业务管理和辅助决策活动80%以上与地理空间定位和空间辅助决策相关。而GIS提供的直观、立体、可视化表达形式和对多门类、多角度、跨系统、海量数据整合提取功能，已渐渐融入到政务管理的实际需要与日常使用中。

基础信息数据库（包括：人口数据、法人单位数据、自然资源及空间地理信息数据）是政务信息资源管理体系的基础，从长远考虑应该统一建设。把地理信息系统与政务信息资源管理结合在一起可以有效的提高信息资源管理效率，实现信息资源空间化精确管理。通过建设政务地理信息系统共享平台统筹规划信息资源，为政务信息共享交换奠定基础；通过在GIS平台之上的部门业务系统应用进行信息的收集与更新，实现政务信息资源的整合；通过建立GIS政务信息图层进行资源空间化管理，提供政务信息资源空间查询、统计、分析功能。

四、盘锦GIS系统概况

盘锦市规划局于2005年完成《盘锦市城市管理信息系统》的建设，该系统是以城市最基本的地理信息为管理对象，综合运用GIS技术、CAD技术、数据库技术、网络技术、专题应用模型，实现对基本地形信息的采集、录入、处理、存储、查询、分析、显示、输出、信息更新并提供其它专题系统应用。该系统为盘锦市电子政务建设提供了先决条件。

盘锦GIS中心和城市管理信息系统

盘锦市地理信息中心（PGC）和城市管理信息系统（UMIS）总体概括如下：

包括元数据的中心数据库

一个数据维护和管理系统，包括地下管网系统和基础地形图系统

规划管理和三维景观系统

基于WEB的数据查询系统

地名数据管理与应用系统

本系统的中心数据库采用ArcGIS Geodatabase模型将图形数据和属性数据统一存储在Oracle数据库中。存储包括以下数据集组织的地理信息数据，包括：

基础地形图

该数据集用于存储源于航空摄影测量的地形图数据，该数据由航空摄影测量和地形图制作提交的ARC/INFO coverage数据进行接边加工的基础上建立的，满足GIS要求的地理信息数据。根据不同区域地形图的比例尺分别为1：500、1：1000和1：10000。基础地形图数据提供了城市最重要基本空间参照。

元数据

该数据集用于存储基础地形图的元数据。元数据由现势元数据、历史元数据、临时元数据三部分组成。历史元数据结构与现势元数据结构除历史元数据增加了历史元数据编号字段外全部相同。历史元数据是当空间数据进行更新时元数据也同时发生更新，现势元数据形成历史元数据同时现势元数据刷新。临时元数据与现势元数据结构完全相同，是为数据检查需要建立的。

地名数据

地名数据集存储地名管理相关的数据，以及没有图形特征的关系表及数据字典。地名数据包括街路名称、地址门牌号、楼栋单元号，企事业单位名称、特殊地名、水系名称。这些数据分别存储在各自的图层，街路名称与道路中心线图形对象联结，其它地名地址数据均有自己的点位置用于地址搜索。地址门牌号、楼栋单元号可以扩展连接楼层及住户信息用于其它专业应用。地名地址数据以1：500基础地形图作为空间参照。由于基础地形图按图幅更新的限制系统中并没有将地址门牌号、楼栋单元号与之所属的建筑物建立数据连接关系，而只是根据空间包含关系进行数据维护联系。

综合地下管网数据

综合地下管网数据集用于存储主要道路下的管线数据。以及没有图形特征的关系表及数据字典。管线种类包括给水、排水、燃气、电力、通讯、有线电视、热力、石油、输气管线，以及油田所属的上述管线和油田乙苯、油田注水管线。

影像数据

影像数据集保存不同比例尺的数字正射影像数据。数字正射影像提供栅格化的基础地形图，所有图形影像在数据库中作为图片存储。这些图片在GIS应用中常作为矢量图层的背景图层。

DLG数据

中心数据库除了存储用于管理目的的GIS基础地形图数据，同时还保存用于满足工程绘图要求的分幅基础地形图的线划图数据。

控制测量成果数据

控制测量成果数据集存储作为控制测量成果的各种控制点的图形数据，和相关的属性数据。各类平面与高程控制点（包括三角点、导线点、水准点、GPS控制点、军控点、其他控制点）的坐标、高程、等级、点之记、连接方向、来源（指本点资料来自哪一个工程）及精度情况。平面控制点包括等级有：国家2、3、4等级，城市1、2、3等级。水准点包括等级有：国家2、3、4等级，城市1、2、3等级。

规划管理业务数据

规划管理业务数据库存储规管系统所需的数据。

三维景观数据

三维景观系统建设需要处理多种数据才能得以实现，这些数据包括数据源数据、辅助数据以及产生的结果数据。

四、基于GIS的电子政务信息资源整合与共享

（一）建设内容

对政务信息资源进行整合与共享，首先要考虑政务信息资源的特点，即信息资源与各部门职能、业务的密切相关和信息数据的动态变化，确定政务信息的第一数据来源和责任部门，确保信息资源的共享有序、有效，能够满足政务业务协同的需要。因此，政务信息资源整合不仅仅是一个技术过程的问题，更重要的是建立一个政务信息资源共享和管理机制和规则的问题。基于GIS的电子政务信息资源整合与共享体系建设的主要内容应包含以下四个方面：

1.梳理整理现有信息资源。对政府部门职能、业务进行梳理，对分散在各个部门、各个系统的自然资源和地理空间信息进行调查、分析、规范化与标准化处理，并进行信息的分类、抽取和逻辑集中。

2.建立统一的地理信息平台，实现“一张图”管理模式。整合基础空间信息资源，建立统一的平台，建立政务信息图层，并通过GIS平台对各部门共享，减少部门重复投资，也为政务信息资源提供GIS环境下的信息检索、定位和分析。

3.建立政务信息资源数据库和目录体系。对自然资源与地理空间信息进行链接、结构优化、规模扩充和网络互联，建立政务信息资源数据库，并开发政务信息资源目录服务系统，利用目录实现对政务信息资源的管理，为各部门提供信息资源目录的注册、管理服务，开发相应功能模块实现基于目录的信息查询、检索和定位。

4.建立政务信息资源共享交换平台。所谓信息资源整合不是要建立一个庞大的数据中心，而是通过不同部门间信息交换实现资源的共享和同步更新。该平台就是要搭建这样一个数据交换环境，以多种通信方式，实现多部门不同类型数据的转换和交换，并对数据转换和传输过程实行统一规范化控制和管理。

5.建立政务信息资源管理体系，实现资源的更新和应用机制。制定相关数据政策、标准和信息更新维护和应用制度，通过机制规范信息资源质量，确保信息的合法性和有效性。同时从技术上使数据方便添加、删除、修改、容易扩充和升级，推动信息资源整合和共享长期有序进行。

6.建立安全保障体系，实行信息资源分级分类管理。利用身份认证技术，实现政务信息资源的权限控制与管理；根据保密规定，对信息资源进行分级管理，实现安全的共享。

（二）政务信息资源整合涉及的几个问题

1. 数据的采集。根据数据的不同存储方式确定不同的采集办法，目前政务信息资源的存储方式主要有两种，一是以数据库方式存储，被各个相互独立的系统管理和使用，包括办公系统、审批系统及各部门业务系统。二是以文本或数据表格的方式存储。对以业务数据库方式存储的数据进行整合时，要在确保不影响现有系统运行的前提下，通过数据复制、提炼、抽取等方式获取各个独立系统的数据；其他数据，需要通过不断增加的GIS业务应用系统，借助GIS的数据采集功能实现数据的整合入库。

2. 信息资源的分级分类管理。根据政务公开和相关保密规定，将政务信息资源分为政务公开、基础共享、主题共享、政务专用四类，根据不同类别确定相应的共享方式和范围，在满足跨部门协同办公的需要的同时也可以保证信息资源的安全性；同时根据数据的时态，将信息数据定义为临时数据库、现状数据库、历史数据库。其中临时数据库是用户的数据采集、质量检查及其他临时性应用库，现状数据库是存储当前最新的数据的唯一标准库，历史数据库可提供信息数据变化历史记录的查询与统计。不同类型数据库有不同的操作权限控制，以确保数据的安全和准确。

3.数据的协同更新与应用。根据每类政务地理信息的更新机制要求，定期从部门更新数据。对于数据量较大、结构复杂的数据，可以采用数据接口方式实现数据的更新。对于变化较小的专项（专题）数据，可以在线编辑或更新方式实现，在数据更新的同时记录数据更新的日志与数据版本的维护。各部门向信息资源管理中心提出应用数据需求，相关数据由政务信息资源数据库提取，并通过共享交换平台向部门提供。

基于GIS的政务信息资源整合思路作为一种更好的解决办法被越来越多的关注和研究。盘锦市地理信息系统的建设开展得早，在为盘锦市的电子政务工作建设提供良好的基础和支持方面具有重大意义。

政务信息资源的整合与共享是一个复杂、长期的系统工程，也是现今电子政务工作的重点和难点。更多的技术细节和复杂问题有待在实践中进一步研究和探讨。

参考文献：

【1】盘锦市城市规划管理办公室。城市基础地理信息系统需求与逻辑分析报告，2004

【2】 周星、陈军。面向国家电子政务的基础地理信息资源建设 [J] 测绘科学 ，2003．28(1)：l7．20．

【3】马费成。信息资源开发与管理[MI.电子工业出版社，2004,:22-26[101

【4】张开选。信息资源整合的原则和方法研究〔M].图书馆论坛，2004,24(15):172-174

作者简介：陈军 辽宁省盘锦市测绘地理信息局副局长，男，辽宁本溪人，工程师，本科学历，主要从事测绘工作，邮编124010