空间分层在南京地铁土地权属登记中的应用研究

【摘 要】随着我国城市轨道交通的高速发展，轨道交通用地的登记发证工作越来越困扰着各城市轨道交通公司，如何明晰用地权属、规避用地纠纷是国土部门急于解决的难题，而如何完善资产、盘活资产、确保城市轨道交通可持续发展更是各城市建设者研究的重中之重。因此本文通过空间分层理论在南京地铁的土地使用权属登记发证中的应用研究，提出了城市轨道交通及其配套商业用地的分层、分类确权登记方法，为明晰地铁土地权属、完善地铁资产提供了保障，同时进一步提升了地铁地下空间的经济价值，为地铁建设融资提供了新的平台。

【关键词】轨道交通；土地权属；登记发证

1、前言

1.1中国城市轨道交通发展状况

自1965年北京市开建我国第一条地铁线路以来，在不到半个世纪内，我国城市轨道交通运营里程达到2000余公里，已经远远超过美国，在建和规划建设的线路超过300条，里程将超过1万公里。目前，我国城市轨道交通已经处于一个高速发展的时期。

在城市交通恶劣状况得到逐步缓解的同时，城市轨道交通高额的投资，长期亏损的问题也摆在了专家学者和城市建设者的面前。如何拓宽筹融资渠道，多途经融资，为已运营线路找寻盈亏平衡点，为在建线路提供资金保障，为规划线路寻求资金平台，从而确保我国城市轨道交通的可持续健康发展成为当务之急。

1.2中国城市轨道交通用地现状

随着冷战时代的结束、体制的改革、城市化的不断加速，我国轨道交通的发展也从原来的“交通+人防”工程逐步演变为今天的“轨道+物业”建设模式。

当初的用地性质为单一的轨道交通用地，用地全部以划拨方式供给。其中机关、工企用地均采取无偿划拨方式、零补偿，居民、农民的搬迁由政府统一实施，与地铁建设方无关。

伴随着社会经济的不断发展，我国土地、物权法规的不断完善，城市轨道交通发展理论的不断充实，我国城市轨道用地也发生了变化。首先，用地虽然还采取划拨方式，但要经过征收、拆迁补偿或协议补偿来取得；其次，在规划用地中不仅有轨道交通基本保障用地，还有额外增加的物业用地，或者是在不影响轨道交通正常运转的情况下加上盖物业的综合用地；第三，由于用地的复杂性、建设的紧迫性、相关法律法规不完善性，因此各建设单位在用地能保障正常建设时，就不再操作土地权属的确认、登记。从而造成目前的：有规划红线，但过期了；有地，但没有土地使用权证；有房，但没有产权证；有可经营物业，但没有租赁证；有银行贷款，但没有可抵押资产的窘境。

1.3中国城市轨道交通用地权属登记现状

从目前各地铁城市的用地权属登记看，我国城市轨道交通用地权属登记情况大致可归纳为以下几点：

第一、地面站一般办理了红线、划拨决定书，极少数办理了土地使用权证。

第二、高架站、地下站、高架及地下区间只办理了红线，极少数地面出入口等“四小件”办理了土地使用权证。

第三、车辆段、停车场一般办理了红线、取得了划拨决定书，土地使用权证处于在办理状态。

第四、对于独立于地铁站点之外的上盖物业用地进行了收储，具备条件的办理了土地使用权证。

1.4城市轨道交通权属登记发证的重要性

1.4.1完善资产的需要

土地是一个企业资产最重要的价值的体现，动辄上百亿的地铁线路投资，大部分资金都投入到了土地和土地的附着物上。如果不对地铁用地进行权属登记，那么附着于其上的建筑物也无法办理产权证，地铁线路从在建工程转为产成品后，其固定资产的登记将无据可依。

1.4.2盘活资产的需要

地铁的建设需要大量的资金投入，如何保障地铁建设的可持续发展需要建设者认真思考。物业开发、土地抵押、商铺出租都可以盘活地铁资产，彻底改变地铁建设完全依赖政府投入的窘境。但首要前提是完善土地权属确认、登记。

1.4.3健全土地登记工作的需要

开展地铁用地权属确认、登记工作，也是土地管理部门健全土地登记工作的需要。明晰的用地物权可以分清用地界限，消除用地矛盾，利于土地管理者对土地使用人、使用功能全面监管。

1.4.4对地铁成品保护的需要

地铁车站、线路大多处于地下，没有明晰的土地权属，会遭受很多外来人为因素的干扰和破坏。因此，进行土地确权、登记，可以使得地铁成品保护有法可依、有据可查，真正落到实处。

2、南京地铁用地现状

南京地铁自2000年12月12日第一条地铁线路正式开工建设以来，历13年，已实现三线运营，运营里程85公里，六线共建，在建里程210公里的大发展局面。地铁建设的蓬勃发展，一方面是城市交通的全面改善，另一方面，由于地铁建设用地的复杂性、特殊性造成用地矛盾层出不穷，给土地管理者带来了困惑。

2.1用地来源

地铁用地大都以划拨方式取得，涉及国有土地和农村集体土地。

2.1.1国有土地

对于国有土地，一般分为四种情况：一是在取得用地红线后，通过拆迁补偿后从原土地使用人手中取得，如：二号线逸仙桥站；二是对于市政道路、绿化用地，临时占用，用后恢复返还，如：一号线鼓楼站；三是鉴于工程的复杂性，在无规划红线的情况下，与土地使用权人达成异地置换部分土地的协议，实现用地，如：一号线小行站；四是将出让口、风道等设置于别人的楼宇内，委托对方代建，以协议方式明确各自的权益，如一号线龙世宝业出入口。

2.1.2集体土地

对于集体土地，则一般存在三种情况：一是大规模集中用地，为了保工期，往往是“先用后征”，如：车辆段、停车场；二是，设计变更造成的零星用地，一般不再办理用地手续，直接以协议补偿方式取得，如一号线西延线；三是，临时用地，一般直接与村委会协商解决。

2.2用地分类

根据不同的分类方法，南京地铁现状用地可以分为：

2.2.1按用途分类

主要有：轨道交通用地，如：车站用地；

商业服务业用地，如：车站内商铺用地；

住宅用地，如：车辆段上盖住宅用地。

2.2.2按取得方式分类

主要有：划拨方式、出让方式。

出让方式又可分为：挂牌出让，如：一号线南延线停车场上盖；

协议出让：如二号线站内商铺用地。

2.2.3按空间位置分类

主要有：地下用地，如：地下车站、隧道；

地表用地，如：地面车站、出入口；

空中用地，如：高架车站。

2.3用地手续办理状况

南京地铁自1990年筹备，1999年成立至今在地铁线路用地手续的办理主要经历了以下几个阶段：

2.3.1提前用地批文阶段

这一时期主要是地铁一号线建设初期，一方面用地审批权在地方政府；另一方面地铁工程任务重、时间紧。在取得站点规划红线后，地铁公司向市政府申请一个提前用地批文后，就可开展用地内的拆迁、建设工作，因此也无心顾及用地权证的办理。

2.3.2划拨决定书阶段

这一时期，受拆迁政策的变化，拆迁许可证的申领逐步规范，划拨决定书是领取拆迁许可证的必备条件，因此，为了开展拆迁、实现用地，地铁公司在取得规划红线后，立即开始办理划拨决定书、建设用地批准书。

2.3.3征地批复阶段

随着国家对集体土地违法用地的督查、处罚的关注度越来越高，地铁公司对集体土地的用地手续办理也越来越重视。由于集体土地的征地报批周期较长，而地铁的车辆段、停车场占地面积很大，基本上在集体土地上，一旦违法是经不起检查的。因此，地铁公司在土地预审获批后，立即开展集体土地的征地报批工作。

2.3.4开展土地权属确认、登记研究阶段

随着融资、经营、用地等矛盾的不断显现，土地权属登记已经成为南京地铁公司一个急需解决的问题，土地管理部门也意识到这是土地管理法规中的一个漏洞。因此，这一阶段，地铁公司以二号线为试点，来开展土地权属的确认、登记研究工作。

3、国内外土地空间分层权属确认的研究现状

土地空间权，顾名思义是关于土地空间归属与利用的权利，通常包括地上、地表、地下三部分空间【1】。

3.1美国

在英美法律体系中，土地所有权归国家，土地权益属于私人财产。美国最初认为土地权益沿纵向无限延伸，私人财产神圣不可侵犯。但随着飞机、地铁等的应用与发展，美国政府发现土地空间的权利确认成为当务之急。借助于判例法【2】，上世纪初，联邦法院明确规定飞机飞行高度在500米以上时，不属于入侵他人领土。

当1973年，俄克拉荷马州制定的《州空间法》出台后，美国对于土地空间权属的法律判定开始日趋完善。它将土地所有权与地面、空中、地下某一部分的特定使用权区分开来，从而建立空间分层构架体系。

3.2法国

法国、德国是大陆法系的典型代表。法国体系中，土地物权包括土地的所有权、用益物权、附属物权和实质利用，并规定了土地所有权的至上地位，土地所有权可以延伸到地上及地下无限制空间。

但这一规定成为了工业发展的桎梏，于是法国通过航空法、矿业法等新法规的制定对土地所有权的至上性进行了限制和削弱，通过对土地用益物权、地上权、地役权的强化，保障了国家公益、公用事业的发展。

3.3日本

日本法系也属于大陆法系，认为土地所有权至上。但不同的是，其在《日本民法典》规定土地所有权是在法令限制的范围内及于土地的上下，即有限范围与空间。并在1966年《日本民法典》修正时增加“地下空间，因定上下范围及有工作物，可以以之作为地上权的标的”这一规定，进一步建立土地空间权。

3.4中国

我国2007年颁布的《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设定。新设立的建设用地使用权不得损害已设立的用益物权”。据此规定，在同一地块的不同空间，可以设立地表、地上和地下三项不同空间位置的建设用地使用权。但是，2004年颁布的《土地管理法》没有相关法规，在此之后即将出台的修正案中也未能找到相关条文，应而给实际操作带来难度。

4、南京地铁土地使用权属登记研究

空间是客观存在的，只有对土地的分层利用才能充分体现空间的经济价值【3】。地铁时而在空中飞越，时而在地面疾驰，时而在地下穿梭，就是土地分层利用的充分表现。

以南京地铁二号线为例，线路全长37.80千米，其中地下线22公里，地面线和高架线15.8公里；有车站26座，其中17座地下车站，2座地面车站，7座高架车站。对其进行用地权属登记应该通过三个步骤进行：一是空间分层，确认空间位置后，进行相应的面积测绘；二是用途分类，根据各自的功能进行区分，为登记做好准备；三是根据用途确定取得的方式。

4.1地铁用地的空间分层

根据地铁用地的特性，可以将地铁用地分为地表使用权、高架用地使用权、地下空间用地使用权。

4.1.1地表使用权的设立

对于地面车站，出入口、风亭等四小件的地面部分，停车场、车辆段等用地使用权的设立，按照常规程序办理，即：依据规划红线，经实测确认用地物权。

对于高架站、高架区间的柱、墩按实测占地面积确认用地物权。

在区间线路由地下隧道爬升到高架时，对于地下埋深3米到高架净空5米以下段，确认为地表用地物权。具体用地范围为：以实测结构平面宽度两侧外放3米保护线作为用地宽度，以实测长度为用地长度，同时在权证登记图上标注隧道顶部高程和高架梁底高程。

4.1.2高架用地使用权的设立

对于高架车站，应分层测绘，按实测平面位置和平面面积分层确认空中用地物权，同时在权证登记图上标注每层地面高程、顶板高程。

对于高架区间，在梁底净高5米以上时，按实测平面位置和最大平面面积确认空中用地物权，同时在权证登记图上标注梁底高程。

4.1.3地下空间用地使用权的设立

对于地下车站，应分层测绘，按实测平面位置和平面面积分层确认地下用地物权，同时在权证登记图上标注每层地面高程、顶板高程。

对于出入口、风亭等四小件的地下部分应并入到地下车站的相应楼层中测绘登记。

对于地下区间线路在隧道顶部埋深大于3米时，按实测结构平面面积确认地下用地物权，同时在权证登记图上标注隧道顶部高程和底部高程。

4.2地铁用地用途分类

4.2.1交通设施用地使用权的确立

对于区间线路、出入口、风亭、冷却塔、残疾人电梯等用地应确认为交通设施用地。

对于车辆段、停车场车站中直接用于车辆维修、停放，及配套的办公、生活用房的用地应确认为交通设施用地。

对于车站内站台层、站厅层付费区域、站厅层非付费区域内的疏散通道、走廊用地应确认为交通设施用地。

4.2.2商业配套用地使用权的确立

对于车辆段、停车场车站中直接用于商业经营的用地应确认为商业配套用地。

对于车站内站厅层非付费区域内直接用于商业经营的用地应确认为商业配套用地。

对于车站上部的上盖物业、出入口旁零星商业房屋用地应确认为商业配套用地。

4.3地铁用地取得的方式

4.3.1划拨方式

对于交通设施用地以划拨方式取得，在完成相应的划拨用地手续后，进行用地登记。

4.3.2协议出让方式

对于车站内和车站上部与车站密不可分的商业用地，为保证地铁管理的独一性，应采取协议出让方式，由地铁公司受让取得。

4.3.3招拍挂方式出让

对于车辆段、停车场中可以单独划分出来用于经营的用地，应采取招拍挂方式公开出让。

5、结语

目前，南京地铁二号线通过划拨方式取得土地面积（轨道交通用地）为960240.9平方米（其中地下542832.6平方米，地表309928.7平方米，地上107479.6平方米），通过协议出让方式取得土地面积（商业配套用地）为47398.8平方米（其中地下27819.2平方米，地表19579.6平方米）。应该相信，这一成功案例将被全国地铁进行土地登记所借鉴，并促使相关职能部门尽快出台土地分层供应政策和具体操作办法、完善空间精准测绘理论，实施空间使用权登记发证。

参考文献：

[1]邓琦.浅析土地空间利用及使用权的评估【J】.科技创新导报，2011.11.

[2]王吕荣.英美法系中土地空间权的特点【J】.大众商务，2010.07.

[3]王荣珍.土地空间权之空间概念与性质【J】.嘉应学院学报，2011.04.