“两型”社会进程中拓展区农民城市融入创新管理研究

摘 要:“两型”社会建设进程中随着城市拓展区的不断扩大,部分农民将离开世代以来赖以生存的土地而进入新的城市生活。拓展区的农民如何尽快融入城市,实现由农民向市民的转化,是一个个体主观提升的过程。同时,给城市管理体制带来了新的严峻挑战。城市如何创新管理机制和健全公共服务体系,理顺农民市民化的转换路径,是“两型”社会建设中的一个重要问题。

关键词:两型“社会建设;拓展区;农民市民化;创新管理

中图分类号:G64文献标识码:A文章编号:1003-949X(2010)-02-0017-03

”两型“社会是指资源节约型和环境友好型社会。前者包含了探索集约用地方式、建设循环经济示范区、深化资源价格改革;后者则囊括了建立主体功能区,制定评价指标、生态补偿和环境约束政策和完善排污权有偿转让交易制度等。这两项制度的改革,意味着城市拓展区不断扩大的过程中,都将涉及到土地和生活在土地上的农民,部分农民必将离开世代以来赖以生存的土地而进入新的城市生活。这样一来,给现在的城市管理体制带来了新的严峻挑战和创新空间。

一、城市公共服务体制面临挑战

1.公共服务体制从政府包揽走向多元主体参与

公共服务供给由政府包揽,是改革开放前我国公共服务体制最显著的特征,也是计划经济体制下”全能型政府“的必然产物。在这种体制下,政府是公共服务的唯一主体,不仅负责公共服务制度的设计,同时包揽公共物品的生产与供给,其显著弊端是政府在公共服务供给中既是生产者又是监管者,高度垄断导致公共服务供给缺乏竞争机制,公共服务效率与水平低下。改革开放后,公共服务体制改革的重点就是逐步打破政府包揽,建立政府、市场、社会互动协助的多元治理机制,鼓励企业或社会组织参与公共服务的生产与供给,推进公共服务市场化与社会化,以弥补国家财政对公共服务的投入不足,缓解公共服务的资源短缺。

然而值得注意的是:在推进公共教育、公共卫生市场化和社会化进程中,由于对政府公共服务职能的定位不清,一方面本应由政府负责的纯公共品供给领域,政府却采取”卸包袱“的方式推向市场,导致教育与公共卫生领域出现高收费、乱收费等现象,造成弱势群体基础教育和基本医疗保障的权利无法得到保障,公共服务的公平问题严重;另一方面本可实行市场化、社会化的准公共品供给领域,却继续由政府或行业垄断,缺乏市场竞争机制,导致公共服务资源短缺,公共品质量得不到保障,社会公众丧失”用脚投票“的权利。

究其原因,一是由于对政府在公共服务中的“直接生产者”与“保障供给者”之间的角色区别认识不清,不能合理划分政府与市场、社会的基本边界;二是对政府公共服务职能的法定化与规范化不够,中央与地方各级政府在公共服务中的职责不清,导致各级政府全面履行公共服务职能的体制不顺,机制不畅;三是中央和地方政府之间的事权与财权划分不匹配,资金转移支付效率不高,缺乏可持续的财政支持体制。结果必然是各级政府公共服务供给能力不足,远远不能适应公共需求的增长速度,并且更加落后于发达国家政府的公共服务供给能力。

2.公共服务绩效由低水平走向高效率

公共服务质量与效率是检测一个国家公共服务体系是否完善,公共服务绩效能否满足公众需求的重要标准。改革开放初,我国公共服务制度变革的核心是恢复各项公共事业,解决教育、卫生、社会保障严重短缺问题。随着改革的深入,从上世纪90年代开始,建立适应社会主义市场经济体制的公共服务体系被提上议事日程,公共服务的体系化建设开始进入制度规范层面,公共服务的严重短缺现象有所缓解。同时,政府对公共服务投入的增加促进了公共服务效率的显著提高,至2007年,我国基础教育进入全面普及新阶段,中等职业教育在改革中发展加快,高等教育实现了历史性跨越;医疗服务能力提高,公共卫生和医疗保障体系初步建立;就业再就业成效明显,社会保障体系逐步完善,基本形成了中国特色的公共服务体系。

然而,虽然我国公共服务的投入在逐年上涨,但相对于公共需求的增长速度,公共服务的供给能力仍然不足,公众对公共服务的满意度评价仍然较低。究其原因:一是由于现阶段公共支出结构的失衡。以经济建设为中心的发展战略使我国政府的公共支出具有浓厚的生产投资型财政特征,公共支出过多进入那些本应由市场力量发挥作用的竞争性和赢利性经济领域,而关系民生的基本公共服务领域如义务教育、最低生活保障、医疗保健等投入却相对较少,没有实现由投资型财政向公共财政的转变。二是我国现行的财政管理体制使中央与地方政府在公共服务中的事权与财权不匹配,”分税制“引发了地方政府推动经济增长的积极性,却导致地方财力用于公共服务的份额减少,加之中央转移支付的规模与有效性不够,致使地方公共服务体系建设缺乏持续的财政支持。三是现有事业单位管理体制制约了公共服务质量的持续改进。事业单位”准行政部门“特性使政事不分,结果不仅是行业垄断抑制公共服务引进市场竞争机制,导致公共服务的高成本、低效率,而且会缺乏有效的公共服务行业监管机制,致使公共服务的价格严重扭曲,质量得不到保证。

3.公共服务供给模式由城乡二元走向城乡均衡发展

城乡二元结构使我国公共服务供给模式在较长时间内呈城乡分化状态。公共服务的制度变革也更多集中于城镇公共服务体系的相关政策,农村公共服务体系建设被边缘化,导致城乡公共服务的严重失衡。本世纪初以前,农村公共服务问题被边缘化。十六大以来,城乡公共服务供给失衡加剧,社会公平问题引起政府高度重视,开始把完善农村基础教育体系,加强新型农村合作医疗制度和农村卫生服务体系建设,建立适宜农村的医疗、养老保险与社会救助体系等作为新时期公共服务制度变革的重心,旨在鼓励加大对农村公共服务的投入,提高农村公共服务的水平,促进城乡基本公共服务的均衡发展,缩小城乡差距,解决公共服务的公平问题。

然而,上述公共服务政策导向的成效是有限的,尽管农村公共服务严重短缺的状况有所好转,但与城市公共服务的差距仍然存在。究其原因,一是长期的城乡二元经济社会结构导致农村公共服务供给的严重短缺,制度设计中先城镇后农村,重工人轻农民的思路导致农民在公共服务中的歧视性待遇与边缘化地位,农村公共服务在较长的时期内处于停滞甚至倒退状况。二是现行的政府管理体制与公共财政体制更多体现为公共服务重心与责任下移,但各级地方政府的事权与财权不匹配,中央政府的转移支付有效性不够,地方政府尤其是基层政府对公共服务的财政支持能力减弱,必然导致对农村公共服务投入的减少。三是对企业和社会投资农村公共服务的政策导向与支持不够,不能有效发挥企业和公民社会组织在农村公共服务治理中的作用。

4.农民工给现行城市管理体制带来新的严峻挑战

一方面,农民工的合法权益经常受侵害,基本权利难保障,人格得不到社会尊重,多数生活在城市社会最底层,使农民工这个特定名词几乎成了社会弱势群体的代称,迫切需要加强对他们的维权和服务。另一方面,也给城市管理和就业等诸多领域带来巨大压力。农民工大量涌入,不仅给城市交通、公共设施等基础建设造成压力,而且也给城市治安、人口与计生、卫生防疫、消防管理、城市文明和就业等工作带来了难度。目前,我国对农民工管理的职能部门并不少,如公安、劳动、建设、计生、城管等部门,但”多龙治水“并没有真正管好这股”民工潮“,多数农民工游离于城市服务管理之外,甚至少数农民工是”来无踪、去无影“。这种政府管理不到位和社会上存在的大量对农民工的侵权行为交织在一起,增加了农民工对城市政府的不信任。如果仍由这种管理体制持续下去,让这支庞大队伍的问题不能妥善及时解决,有朝一日可能发生灾难性后果,成为”两型“社会建设和经济发展的绊脚石。而且,随着城镇化进程加快、拓展区农民工数量增加,今后影响城市社会稳定的因素还将进一步增多。

因此,必须加快创新城市管理体制,努力从机构、政策、观念和工作措施上,全方位构建一套加强对农民

工服务与管理的长效机制,在改善拓展区农民生存发展环境的同时,推动城市经济社会和谐发展。

二、统筹协调城市服务管理体系势在必行

1. 统筹城市公共服务体系是完善农村公共服务体系的必然延伸

完善农民工公共服务体系,是完善农村公共服务体系的必然延伸,也是促进农民工城市融入、面临的突出问题之一。在市场化的格局中推进农民工公共服务体系的建设, 改进和创新农民工公共服务的提供机制和方式,是一个兼具理论和实践意义的重大课题。其意义体现在:第一,从实证分析和价值判断的结合上深入研究农民工公共服务体系的建构标准,剖析农民工公共服务供给不足的深层制度成因,探析政府职责在农民工公共服务体系建设的不同阶段的动态变化,从而促进公共服务理论和农民工问题研究的深化。第二,从整体上深入研究推进农民工公共服务体系的制度框架设计,探寻适合中国国情的供给模式、可行途径、运行机制及其城乡对接,为建构以均等化为导向的农民工公共服务体系,促进农民工的城市融入,提供决策依据和政策咨询。

2. 现行城市公共服务体系对农民工的不平等性突出

创新城市管理体制,切实加强和改善对农民工的服务与管理。对城市执政者来说,在”稳定压倒一切“的理念下,对农民工的一贯态度和做法是想方设法实现管得住。但实践证明,如果采取简单粗暴的”为管而管“的方式收效甚微,特别是在以人为本的今天。要真正实现管得住,就必须首先服好务,真心关爱农民工,维护好他们的合法权益,解决好他们困难和问题,创造一个他们平等生活、就业的良好环境,从而增加他们对城市政府的信任,自觉自愿地接受管理。这方面全国许多城市作了可贵的探索,但是总的局面不容乐观。

一是农民工公共服务供给现状堪忧。许多学者认为我国公共服务目前在城乡间、社群间发展不平衡,农村公共服务严重短缺,农民工群体基本公共服务与城市市民相比,还存在着享受”鸿沟“扩大的趋势。

二是农民工公共服务供给不足的原因众多。虽然现行农民工公共服务供给不足的原因众多,但是如果主要从制度因素和公共财政学两个视角展开探讨,归结起来原因有二:其一主要归咎于城乡二元体制、政府行政体制及公共服务体制等内在弊端;其二是经济发展水平、财政收支能力、转移支付制度对公共服务供给的影响。

三是解决农民工公共服务供给不足的对策不力。一些研究从公共服务供给主体角度出发,提出应通过各种制度安排让非政府组织、私人部门和市民共同参与承担公共服务的供给,在以政府为主导的框架内,充分发挥市场、社会力量的作用,形成公共服务供给主体多元化的格局。也有一部分学者强调进一步加大公共服务的财政投入,构建基本公共服务财政投入保障机制,期待公共财政体制改革的药方能够行之有效。

三、建立健全城市农民工公共服务体系

1.推进农民工公共服务体系建设的制度安排

分析农民工就业、住房、教育、社会保障等公共服务供给现状,研究现行制度设计与制度执行对农民工公共服务的深层影响;将推进农民工公共服务体系建设的制度安排视作是一个多层次框架体系,其中包括基本性制度(公共财政制度)、相关性制度(就业、教育、医疗、社会保障等制度)、保障性制度(有关法律规范),在此基础上,探讨如何通过制度创新,尤其是在完善公共财政体系的同时,优化包括相关性制度和保障性制度在内的制度设计,以实现不同层次制度之间、制度与基本公共服务均等化要求之间的协调和兼容。

2.农民工公共服务供给模式的合理选择

探讨如何突破传统的以政府为”单中心“的供给模式,建构多主体、多渠道和多方式的供给模式。重点研究政府、市场主体、社会组织等多元供给主体公共服务的基本范畴、责任重点和提供方式,以及与之密切相关的政府与市场边界、第三部门和自愿组织培育、组织间网络合作等问题;探讨农民工公共服务供给的市场化、社会化与多元供给主体之间的关系,分析公共服务供给方式与服务型政府建设的关系,深入研究公共服务体系构建中的政府角色定位、不同层级政府的职责、流入地政府与流出地政府的合作分工。

3.构建农民工公共服务体系的路径选择

拟从三个方面具体展开:其一,从供需结构动态平衡角度,研究推进农民工公共服务体系建设的分阶段发展目标,将中级阶段目标定位于达到基本公共服务均等化,以此为基准,注重探讨初级阶段所应达成的细化目标;其二,从需求结构群体性差异性角度,研究农民工与市民、农民相比在公共服务需求上所具有的特殊性,由此确定包括制度、投入、参与、配置在内的分阶段工作重点;其三,从供给主体趋向多元的角度,研究政府与市场边界所呈现的阶段性变化,不同阶段政府责任重心的动态把握。

4.构建农民工公共服务体系的机制创新

重点包括: (1)参与机制,探讨公共服务供给决策程序由单一的”自上而下“向”自下而上“与”自上而下“相结合转变,实现供给与需求的动态平衡;(2)协调机制,探讨多元供给主体之间如何通过协商、沟通和建立伙伴关系,构建新型的互动秩序;(3)评估机制,探索建立以结果为导向的基本公共服务绩效评估体系,以及有效的沟通反馈渠道;(4)监督机制,包括建立健全公开透明的公共财政制度、规范化的公共服务问责制度等。

5.农民工公共服务体系构建中的城乡对接

研究在城乡统筹和区域协调发展框架内如何实现城乡之间的制度对接、目标对接、机制对接,其中重中之重是制度对接。既注重探索制度性规范的对接,更注重探索具体制度的衔接和配套,如财政转移支付、合作医疗基金和养老保险账户的异地转移、教育券制度等。

完善农民工公共服务体系不是单纯地解决农民工生存和发展的需要问题,也不是简单地扩大城市公共服务体系的覆盖目标,而是要通过系统的基本公共服务均等化的制度创新与改进,以及各项制度之间的衔接与配套,保证农民工平等享受公共服务的权利,促进农民工的城市融入。

从兼顾效率与公平出发,需要真正建立起以政府为主导的多元主体供给格局,并重塑新的公共服务分类框架,协调各供给主体间的分工合作关系。在农民工基本公共服务严重不足的状况下,尤应强调公共服务供给中的政府责任,不能过早地把关注重心投向市场或者是公民参与。只有在农民工公共服务体系基本建立的状况下,政府关注的重心才应转向基于供给效率的市场化改革、公民参与等领域。

受公共财政能力、市场发育程度等综合因素的限制,农民工公共服务体系建设不可能对所有类别、所有项目都给予全面推进,而是要回应农民工生存和发展中的制约难题与客观需求的优先顺序,采取分步推进的策略,即在供给步骤上有先有后,在供给标准上由低到高,在供给内容上有主有次,首先重点推进关系农民工底线生存的保障性公共服务,再逐步扩大到发展性公共服务。

推进农民工公共服务体系建设需要具备多方面的条件,诸如健全的制度安排、足够的资源投入、多元的参与主体以及有效的运行机制,但服务提供的效果最终取决于服务提供中运行机制的效能。在根本制度健全、资源投入比较充分的情况下,如何设计有效的运行机制就成为一个关键,甚至可以说,”执行力“与”制度力“具有同等重要的地位。在现阶段,机制建设的重点是:”自上而下”与“自下而上”双向互动的参与机制、网络合作的协调机制、结果导向的评估机制以及有效制约的监督机制,目的在于保证农民工公共服务提供的及时性、高效性、可持续性。

基于城乡统筹发展的要求,根据农民工群体的特殊性,应注重研究完善以均等化为导向的财政转移支付制度以及相关制度的方法、结构、内容和具体项目。为达成这一目标,需要从发展与改革的结合上来规划,从财力与制度的结合上来操作,从政府与市场的结合上来运作。

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